江苏省公共图书馆服务均等化测评与分析

摘 要 公共文化服务均等化已成为政府的主要任务之一，图书馆作为公共文化的核心组成部分，实现服务均等化具有突出的经济与社会意义。论文运用泰尔指数测评法对江苏省图书馆资源分配、服务供给均等化进行测评，较客观、准确地掌握江苏公共图书馆服务均等化现状；并进一步深入分析。在此基础上，提出了具有针对性的政策建议。

关键词 公共服务均等化 公共图书馆 泰尔指数 江苏省

分类号 G259.275.3

Abstract Equalization of public cultural services has become one of the main task of the government. As a core component of public culture， the library's implementation of services equalization has an outstanding economic and social significance. Using the Theil-index， this paper evaluates the equalization of Jiangsu Province library resource allocation and service provision， which helps to grasp the Jiangsu public library service equalization status， and makes a further in-depth analysis. On this basis， it proposes the pertinent policy recommendations.

Keywords Equalization of the public services. Public library. Theil index. Jiangsu Province.

伴随着经济发展与收入提高，人民对于公共文化的需求日趋丰富与多样，但是现有的公共文化资源分配的不公平却显著存在，难以平等满足地区之间、城乡之间、不同收入群体之间的文化需求。因此，自十六届六中全会以来，包括推动文化服务在内的公共服务均等化上升为政府最为重要的社会职责之一。公共图书馆在我国公共文化体系中占有关键地位，是我国公共文化服务的主要提供方，其均等化程度至关重要。但现阶段而言，我国公共图书馆资源分配与服务供给等方面的均等化程度不容乐观，“普遍平等”“惠及全民”的公共图书馆精神并未充分体现。

江苏作为经济发达省份，在公共文化服务领域发展水平普遍高于全国平均水平，但是并不代表已达到合理的均等化程度，公共图书馆领域同样如此。许多学者针对江苏省公共文化服务均等化的研究已取得一定成果，但具体到江苏公共图书馆，尤其是均等化水平测度方面的研究并不充分。本文将以此为重点进行探讨，通过较详细的微观层面的均等化测度得出结论，并在中观与宏观层面有针对性地提出相关建议。

1 研究综述

现阶段关于图书馆服务均等化的研究主要在背景与政策层面，主要内容包括均等化意义与背景，政策解析与建议等方面。就图书馆公共服务均等化的理论意义与社会价值而言，从社会学与经济学角的角度看，实现图书馆服务均等化将增加人民分享社会文明成果的机会，提高参与知识经济的竞争力，有利于我国国民素质的提高，其正向外溢作用将广泛有益于我国社会与经济建设的各方面[1-2]。梁志晖进一步从理论层面探讨了图书馆公共服务均等化的背景，从实现公共财政基本目标、推动区域经济与文化发展、推动图书馆事业发展、建设和谐社会的角度探讨了其重要性[3]。

更多学者根据不同的研究需要探讨了推动公共图书馆服务均等化的相关政策。王聪聪认为我国公共图书馆服务不平等问题仍较为严重，解决的前提是实现服务的标准化与指标化，实现管理与服务口径的对接，解决资源流转不顺畅的问题[4]；王自洋、岳慧艳、沈光亮等学者的研究也支持这一观点[5-7]。许多学者从国家或区域角度出发提出一些具体政策，主要可以概括为建立经费保障机制、完善服务体系、提高信息化程度、扩大服务受众、建立资源共享协作网络、改革图书馆运营模式等等[8-10]。方标军、丁宏从图书馆免费开放的困难出发，认为免费开放背景下的公共图书馆面临着服务量上升、经费紧张、支撑人才不足等诸多困难，需要采取进一步的综合保障措施[11]。

上述成果基本都是基于全国层面、特定领域或某一区域展开研究，目前针对江苏省的研究较为有限，其中蔡晓川的研究较具有代表性，通过第一手资料，分析了江苏公共图书馆的均等化水平以及区域差异，在回顾已做的努力与成就的基础上，进一步提出了若干政策建议[12]。该文对于本文的借鉴意义较为突出，但是其论文的数据运用更多是描述分析，而缺少精确的均等化测算，这也为本文的研究提供了空间。

2 江苏图书馆服务均等化的实证测评与分析

公共图书馆服务均等化的实质是公平，主要包含图书馆公共资源分配公平与服务供给公平两方面内容。其中资源分配公平是基础，服务供给公平是目的；二者相互统一，共同构成了图书馆公共服务均等化。本文将从两个方面出发，根据江苏省实际，构建江苏省公共图书馆服务均等化指标体系，在此基础上运用泰尔指数进行均等化测评，以更加细致、客观、详实地了解其均等化水平。

2.1 实证方法与数据描述

2.1.1 实证方法

目前，对于公平性问题的测度方法主要有以下三类方法：一是根据研究需要建立指标体系，进行数据统计与分析；二是建立特定数理模型，运用数学方法推导与计算；三是运用具体系数进行测评，主要有变异系数、基尼系数、集中系数、阿特金森指数、泰尔系数等指标。就本文的研究目的而言，第一种方法略显主观与片面，第二种方法更侧重于理论研究，实际测评意义不大，因此拟选用第三种方法。在具体的测算指数选用上，考虑到本文需要对城市、区域以及全省的相关指标进行测评，因此将选择能够进行组内与组间指标分解的泰尔指数作为测算方法。

2.1.2 指标选取与数据来源

本文以江苏省为研究对象，将江苏13个地级市作为基本研究单元。根据研究需要，从公共图书馆资源分配均等化与服务提供均等化两个方面进行测度分析。资源分配均等化测评指标选择各地公共图书馆年收入、财政拨款、建筑面积、总藏量、新增藏量、计算机台数与资产总计作为测评指标；服务提供均等化选用书架长度、从业人员数、坐席数、活动总量与总流通人次作为测评指标，其中活动总量为图书馆举办的讲座、展览与培训班的数量之和。

由于研究重在体现实践性与现实性，因此，只对2010年与2011年的均等化水平进行测度与对比分析，具体指标数据来源于2010年与2011年《江苏省文化统计年鉴》。在实际计算中，按照泰尔指数进行区域间与区域内的分解分析。

2.2 检验结果与分析

就公共图书馆资源分配均等化而言，整体上资源分配较为均匀，但也不容乐观。建筑面积、总藏量、计算机台数三个指标相对较低，均等化程度较为理想；但新增藏量与资产总计超过0.2，不公平现象较为严重；其余指标均分布于0.2周围，都在0.15～0.2的高位区间，表明分配方向仍需进一步调整。其中收入、财政拨款与资产总计等最能反应资源均等化程度的指标的泰尔指数均相对较高，说明近年来，政府在公共图书馆资源配置方面仍存在较明显的区域偏差，尤其在财政拨付均等化方面存在较大改善空间。

观察泰尔指数分解情况可以看出，近两年，组内泰尔指数中新除增藏量与资产总计在0.1左右之外，其余指标基本在0.05以下，而组间泰尔指数均在0.1以上，表明近两年造成资源分配不均匀的主要原因是区域间的资源分配不平衡。具体原因一方面由于苏南、苏中、苏北原先资源总量基础上就存在明显差距，另一方面，也是政府对于平衡公共资源方面的努力仍存在不足。进一步观察区域间资源分配具体情况（图1、图2），可以看出资源分配不公主要体现在苏南、苏中与苏北的差距。虽然苏北与苏中资源保有量基本相当，但人口总量差距明显，而苏南与苏北在总人口相差无几的情况下，苏南的公共图书馆资源明显高于苏北，主要指标数值基本维持在2～3倍的差距。

观察2010年与2011年的对比情况，可以看出，除新增藏量与计算机台数外，其余指标的泰尔指数存在一定程度的提升，表明资源分配不均衡存在一定程度的恶化。值得注意的是，近年来，江苏省已经逐步提高对于公共服务均等化的重视，但事实结果却与其相悖，表明，相关措施的针对性、方向需进一步调整，力度仍需加强。

在服务提供均等化方面（详见表2），总体而言不公平情况较为严重。虽然从业人员与图书馆坐席数的泰尔指数较小，但此二者指标主要反应是人员配置与基础硬件情况，并非直接与服务水平相关联，尤其是在图书馆信息化革命的时代，此二者指标甚至与图书馆服务效率与信息化程度呈反比。书架长度、活动总量以及流通人次三个最能反应服务供给水平与质量的指标测算结果均高于0.2，其中书架长度高达0.56，服务供给严重不平衡。

从泰尔指数分解情况来看，服务不公平的构成在两年内存在一定差异。2010年服务不公平同样主要来自于区域间差异，除活动总量与书架长度外，其余指标组间泰尔指数明显高于组内泰尔指数；而2011年，除从业人员与坐席数外，其余指标组内指数大于组间指数，区域间与区域内均等化水平出现此消彼长的现象。

究其原因，近两年各级政府已经加大区域层面对于公共服务均等化水平的努力，虽然区域间服务提升水平在两年内的变化并不明显（图3、图4），但仍产生了一定积极效果。不过，区域内具体城市在服务提供水平上产生了一定波动。一方面受制于各地经济发展水平与对公共服务需求的不同，各地具体措施存在一定差异；另一方面，各市服务提供的推进措施也存在一定盲目性；此外，各市在图书馆基础资源方面的显著差异，也影响服务供给的能力，造成组内差异。

2.3 实证结论

通过实证测度与分析，可以得出以下结论：（1）江苏省公共图书馆均等化总体水平不容乐观，尤其是苏南、苏北、苏中区域间差距明显，虽然各区域内差距有限，但事实上说明江苏省城市图书馆服务均等化水平显著呈现明显三个层次。（2）江苏公共图书馆资源分配存在较明显的不平衡，主要资源集中于苏南，苏中资源保有量适中，资源人口比与苏南基本一致，苏北则严重稀缺；由此造成的服务供给水平也存在明显差距，苏南苏中明显高于苏北。（3）江苏已有的公共服务均等化政策，尤其是图书馆服务均等化政策存在明显不足，未有效发挥对服务资源与服务供给的平衡作用。（4）在具体措施的针对性与执行上可能存在一定的盲目性，以及脱离实际情况的现象；地方政府在政策制定相应方面的态度、力度以及采取的具体措施也可能存在不同。

3 总结与建议

3.1 政策着力点

3.1.1 平衡资源分配，实现公共资源与服务真正的“公共产品”特性

分析结果表明，江苏省图书馆资源分配较不均衡，苏南、苏中、苏北资源保有量，尤其是经费存在明显差距，可见江苏目前公共图书馆资源分配基本与经济发展水平呈正相关。这一结果有悖公共服务的公共资源性质，也不符合国家对与公共资源与公共服务分配的公平性要求。因此，江苏省公共图书馆实现服务均等化的前提就是加快资源分配的均等化，从而保证各地图书馆拥有基本相当的服务开展能力，打牢服务均等化的基础。重点就是从全省的角度进行顶层设计，调整公共图书馆资源的区域间分配比例，创新经费来源渠道创新，以及建设高效的资源使用体制。

3.1.2 转变服务模式，提高图书馆服务管理、运营与服务模式的创新

与资源分配相似，江苏图书馆服务也存在较明显的区域间分配不均衡，尤其活动数量、流通人次等关键指标所体现的不均等化尤其明显，且不均等性不仅体现在区域间，同样在区域内的城市间也有体现。说明江苏省在图书馆服务质量与效率层面的差距十分明显，不同地区的图书馆运营模式存在较大差异，管理方式较为混乱，全省图书馆服务与资源使用的一体化程度明显欠缺。因此，从服务角度来看，推动均等化的重点是在加快全省图书馆资源共享与运营模式标准化，在此基础上，根据各地特点，有针对性地开展服务，从而保证效率与质量、标准与特色的多层次统一。

3.2 具体政策建议

3.2.1 调整公共图书馆资源分配比例，建立以人口为基础的资源投入机制

目前江苏省公共图书馆资源分配基本与各地经济发展水平相当，表明图书馆并未成为真正意义上的“公共产品”，区域间资源分配不均衡。因此，政府应当承担更多的资源分配平衡者的角色，将地区人口作为资源分配的重要考虑指标，以图书馆资源服务对象平等化与最大化作为分配标准。2011年江苏省共有公共图书馆112个，其中苏南51个，苏中22个，苏北38个；但苏南共获得财政拨款16 712.5万元，苏中为4 027.4万元，苏北为4604.3万元；苏南图书馆资产总计82 213.3万元，苏中19 573.4，苏北15 807万元，图书馆单位财政拨付与资产方面差距明显。因此在地方性财政拨付有限的情况下，省财政应当加大对于苏中与苏北的财政支持力度，省级其他相关政府机构应当逐步提升对于苏中、苏北的资源分配水平，平衡区域间差距。

3.2.2 建设多渠道的资源投入模式，实现图书馆经费来源多元化

目前，江苏省图书馆经费与其他资源都主要来源于财政拨付，且地方性财政拨付比例较大。受制于地区经济发展水平与全省现有拨付比例的影响，各地图书馆发展面临一定的资源瓶颈，因此，应当逐步建立以财政拨付为主体，多种资源投入方式相统一，鼓励社会资金进入的资源投入模式。

拓展经费筹集渠道，扩大民间资本投入比例，一方面可以扩大经费获得规模、提升获得效率，另一方面有助于图书馆服务模式的创新与内容的丰富，更好地满足社会实际需求，从而推动图书馆文化服务品牌的打造。具体操作可以考虑以下几种模式：（1）引用社会资本投资建馆，在一定时期内有条件地享有独立运营权。（2）与社会资本合作投资办馆，采用民办公助、联合投资、股份合作、资源共享等模式实现图书馆的多元化管理与运作。（3）在现有图书馆的基础上，拓展项目合作，创新服务内容与模式，如建设数字图书馆，开展专业性培训、信息服务、图书资源共享等服务。上海图书馆与电视运营商合作，实现家庭电视的图书馆文献信息点播服务是一个有益的尝试。

3.2.3 在降低服务门槛的基础上，提高对于弱势群体的重视程度

“十一五”期间江苏省就已经提出图书馆公共服务零门槛，并取得了显著成果；但是，对于弱势群体的关注，以及经济发展相对落后地区的服务提供仍需要进一步改善，不仅要降低准入门槛，更要降低服务心里门槛、区域服务供给门槛等；否则既提升资源共享壁垒，又降低了当地对图书馆服务的需求，从而不利于公共图书馆服务开展。降低服务门槛，扩大服务受众，提高对弱市群体的重视程度是服务均等化的大势所趋。其重点是保障公民平等地享有文献图书资源、平等阅读等相关权利，尤其是对于农民工、残疾人等弱势群体的关注。具体来说，一是遵循文化部要求，免费供给基本文化服务，保证低收入群体能够无障碍进入图书馆阅读；二是完善服务特殊群体的软硬件条件，如盲人、残障人士等专门的阅读空间与设施。

3.2.4 加强信息化技术对图书馆公共服务模式的改造，加快服务模式创新

江苏具有较高的信息化水平，同时拥有庞大的教育与科研资源，通过与图书馆平台的有效结合，能够实现多方面知识资源共享的最大化。具体来说应当做好以下几方面工作：（1）提升图书馆管理与运作的信息化水平，针对实际需要引进或开发相应的信息系统与数据管理平台，从而提高图书馆服务效率与质量。（2）加快数字图书馆建设，实现图书、文献资源的数字化；并建立统一的数字图书馆管理平台，实现数字资源高效交流与扩散。（3）多角度扩展数字图书资源的传播渠道，包括传统多媒体设备、移动通信设备、智能终端等渠道，实现网络与平台的无缝链接。（4）借鉴广州与深圳图书馆的模式，发展类似于ATM机的图书自助借还系统，扩大实体图书资源的空间服务范围。

3.2.5 转变图书馆管理模式，推进实现全省范围图书馆资源共享

转变图书馆管理模式的核心是建设完善的图书馆服务体系，重点为形成高效的图书馆组织结构。目前江苏省图书馆服务体系与管理模式的转变已取得一定成果，但是仍需进一步深化与细化，向更小区域渗透。（1）在区域层面，应当调整图书馆分布格局，合理安排图书馆网点，尤其重视苏北地区图书馆建设，提高图书馆密度。（2）进一步推动总分馆制改革，遵循“整合资源、统一管理、共建共享”的建设与运营理念，在统一标准化的管理平台下，提高资源使用效率，实现图书资源的全省共享。（3）在统一的前提下，各地图书馆应当根据不同的地区特点与文化需求，开展特色鲜明的公共文化服务，从而在高效率的前提下实现服务的针对性。

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方标军 江苏省文化厅党组成员、南京图书馆党委书记，研究馆员。江苏南京，210018。

丁 宏 江苏省社会科学院社会政策研究所副所长、副研究员。江苏南京，210000。

（收稿日期：2014-01-19 编校：邹婉芬）