兽医公共卫生思考

党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》（以下简称决定）是进一步深化经济体制改革，促进经济和社会全面发展的纲领性文件。《决定》提出了“深化公共卫生体制改革，强化政府公共卫生管理职能，建立与社会主义市场经济体制相适应的卫生医疗体系”的要求。兽医公共卫生是公共卫生的重要组成部分，它不仅与人的健康直接相关，而且与畜产品的竞争力和农民增收有着密切的关系。在经济体制改革的过程中，需要加强国家的兽医公共卫生管理职能，以适应农业和农村经济发展的需要。

当前，农业和农村经济工作中，中共中央、国务院和农业部门最为关注的是粮食安全、农民增收和农产品的国际竞争力三大问题。其中，提高畜产品、水产品的内在质量，确保安全性是提高动物产品国际竞争力的实质内容，其具体表现为动物疫病控制程度和动物源食品中药品和有害物质残留状况。要做好这方面的工作，兽医公共卫生工作是基础。在农业结构战略性调整和优势农产品区域布局中，畜牧业、水产业是农村经济中的支柱产业，是农民增收的主要手段。在全球经济一体化的趋势下，如果我国的畜产品、水产品竞争力不强，我们不仅在国际，也会在国内丢掉已有的市场份额。因此，农产品竞争力与农民增收问题是关联问题。

按照《决定》提出的五个统筹和完善政府社会管理和公共服务职能的要求，全面分析我国兽医公共卫生工作的现状和未来，在体制、机构、政策和投入等方面采取措施，提升兽医公共卫生工作水平，切实为农民增收创造良好的外部环境是必要的，也是迫切的。

一、充分认识兽医公共卫生工作在公共卫生中的重要性

在公众的概念中，公共卫生一般是指人的卫生事务，兽医公共卫生是指动物卫生事务，两者是两件事，或者简单地认为医生给人看病，兽医给动物看病。其实不是这样简单。以医学和生物学为基础的公共卫生问题涉及人与动植物构成的生态圈，由动植物引起的公共卫生问题有很多。从农产品的国际贸易看，世界贸易组织制定的《卫生与植物卫生措施协定》主要考虑的是卫生问题，协定对卫生一词的解释是，卫生包括动物卫生和人的卫生，而人的卫生是指由动物卫生对人的卫生产生的卫生影响。由于动物卫生不仅就动物本身产生公共问题，并且在更大的范围内表现公共性，所以，在深化公共卫生体制改革中，要对兽医公共卫生工作给予应有的重视。

（一）公共卫生问题中的人畜共患病在公共卫生事件中，人畜共患病占有重要位置。美国911事件后发生的邮件炭疽菌致人感染和死亡就是典型案例。常用人畜共患病的病原制作生物武器。在疾病控制中，结核病、布鲁氏菌病、日本乙型脑炎和狂犬病等很多种病为人畜共患，这些疫病直接影响人的健康，当动物中的疫病控制不好，也就不可能控制住人的疫病。以狂犬病为例，要降低人的发病，就必须控制住家养猫和狗的疫病，还必须控制住野生动物，如蝙蝠、熊科动物等多种动物的带病毒感染问题，这是一个生态圈，缺少哪个环节都会影响防病效果。

（二）微生物在动物与人之间演绎的危机事件有很多自然界中的微生物在具备条件时发生变异，成为人的传染病。*3年初发生的SARS有可能与动物有关，科学家尚未得出最后的结论。即便是这样，这也仅是病毒变异的一个例证。已证实*7年香港禽流感导致18人感染5人死亡。禽流感具有重要的公共卫生学意义。

（三）动物传染病的外部性每年由于发生动物传染病给畜牧养殖业造成的经济损失是巨大的。在欧洲，疯牛病和口蹄疫使养牛业遭受毁灭性打击，并对旅游等相关行业产生较大的负面影响。香港禽流感对香港养鸡者同样是灾难，并造成了市民的恐鸡风波。

动物传染病，特别是烈性传染病，由于传染性很强，从公共管理的角度看，具有外部性。对具有外部性的问题，个体和企业是无能力治理的，政府要重点管制。只有治理有效，动物及动物产品才能够进行正常的国际贸易。我国动物重大疫病的控制问题已成为国际贸易的“瓶颈”。

（四）动物源食品的安全性成为重要的公共问题餐桌食品的安全性已成为公众关注的焦点。当人们坐在丰富的餐桌前，经常问“哪些东西可吃”？这说明在公众中，食品的安全性遭到质疑。形成动物源食品安全问题主要在两个环节，一是在动物饲养过程中人为加入药物，如“瘦肉精”、兽医药品和不适当的添加药物等；二是在屠宰过程和加工环节人为地制假、以次充好、非正常处理等，如水发水产品使用福尔马林，病死动物用双氧水或氢氧化钠处理后食用，给肉注水等等，最近的金华火腿用“敌敌畏”浸泡也是典型的一案。第一个环节属于兽医公共卫生管理问题，要通过政府规范药物使用来治理。第二个环节属于整顿市场秩序问题，要通过政府规范个人和企业的从业资质，加强监督来治理。当这两个环节采取的措施不当或控制手段不到位时，在市场利益驱动下，动物性食品就会引发公共问题，甚至造成重大危机事件。

（五）动物用药影响公众用药一种抗生素长期用到机体上会产生耐药菌，自然界中的耐药菌多了，这种抗菌素的生命周期也就结束了。对人和动物都能使用的抗菌素品种，如果动物先于人使用，或者同时使用，由于人处于食物链的高端，耐药菌传递到人体上一旦致病，抗菌素就失去了效力，即动物会与人争夺抗菌素医疗资源。目前，我国动物用药还没有实行兽医师处方制度，政府兽医部门对动物用药环节不能实施控制，乱用滥用处方药物的现象比较普遍。

上述所列是与兽医公共卫生工作相关的主要公共卫生问题。此外，在生物资源利用、生态保护、动物排泄物污染、野生动物管理、实验动物管理、人与自然和谐发展等方面，都涉及兽医公共卫生工作，对具有公共卫生意义的事务，都应纳入政府社会管理和公共服务的范畴。

二、我国兽医公共卫生工作现状和主要问题

（一）我国兽医公共卫生工作与国际组织关于开展动物及动物产品国际贸易的相关要求不相适应

十多年来，围绕动物及动物产品出口问题，多次与日、韩和欧盟委员会谈判。欧盟委员会的质疑是，中国政府的兽医行政机关对国内动物疫情和药物使用的监督和控制能力如何？按照《国际动物卫生法典》的要求，政府的兽医行政机关在全国范围内有绝对权威，执行监督或审查《法典》推荐动物卫生措施和出证过程，按照这样的要求，我们主要在三个方面不适应：

1.动物检疫和出证内外检分开的体制障碍。农业部和国家出入境监督检验检疫局分别负责国内和出口动物的检疫工作，形成不了权威统一的兽医行政管理部门。

2.国家官方兽医体制尚未建立起来，兽医监督与服务不分。所谓官方兽医体制是指兽医行政机关指派各级政府兽医官员，实施动物卫生措施。各级政府兽医行政部门实行首席兽医官负责制。官方兽医官监督从业兽医的行为，执行监督技术法规。目前，我国这种体制正在部分省试点，原有的体制是兽医监督与兽医服务不分。

3.国家对动物疫情测报体系投入不足。目前，还没有形成层次分明、布局合理、管理高效的政府兽医专业实验室。政府的兽医公共卫生措施和决策是建立在系统技术数据的基础上的，没有技术支撑，就不可能有正确的决策。公共卫生事件也就难以预料。现有的动物疫情监测网络有待于调整、完善和建设。

（二）技术标准制定多、实施少

兽医公共卫生工作涉及技术法规和技术标准，就技术标准而言，目前，卫生、农业和技术监督部门制定标准的着力点在食品安全指标上，特别是针对终产品的标准制定，各部门都投入了人力和财力。但从效果看，标准写在纸上的多，能够落实发挥实际作用的少。

在兽医公共卫生体制、机构和运行机制不到位的情况下，标准先行的作用不大，会出现标准不切实际，为制标而制标的现象。由于我国在兽医兽药技术标准的研究上缺乏深度，在参加国际组织有关标准制定的国际会议时，参与度不高，农业大国的表现力不足。比如，国际食品法典委员会兽医药品残留分委会工作会议，我国已与会多次，因没有研究数据，提不出建设性的意见，处于听会的地位。

（三）技术法规有待完善

在兽医公共卫生技术法规方面，主要有*7年制定的《动物防疫法》、*1年制定的《进出境动植物检疫法》和1987年制定的《兽药管理条例》三个法规。从兽医公共卫生的角度审视三个法规，由于立法时间较早，有些已不适应市场经济条件下兽医公共卫生的要求，特别是不适应开展农产品国际贸易的要求。

三、按照新要求加强兽医公共卫生工作

按照《决定》提出的新的发展观，畜牧养殖业要做到全面、协调和可持续发展，必须有良好的外部环境。政府的兽医公共卫生服务是创造良好外部环境的基础保障之一。搞好动物重大疫病控制与扑灭，规范药物使用是核心内容。

（一）政府兽医管理的体制创新

兽医管理的体制已成为影响畜牧养殖业生产力发展的主要因素。从畜牧养殖业产业链看，兽医卫生管理体制的运行要能够对生产者和消费者提供卫生措施保障，包括在国际贸易中对其他国家生产和消费者的保护。从动物、人与自然看，兽医卫生管理体制的运行要能够在保障动物卫生的同时，保障与动物有关的人的卫生，保障动物、人与自然的和谐。

按照这样的要求来改革和创新国家兽医管理体制，整合现有资源，目标是建立起权威统一的政府兽医行政管理机构。实现政府兽医公共卫生事务法制化管理，将政府动物卫生措施监督与兽医服务分离，使从业兽医职业化，政府管理资格准入和受理法定临床情况报告，对异常的重大卫生问题，提供政府卫生支持；建立政府动物卫生技术支持事业机构，形成体系，提供动物流行病学数据并进行风险分析；对重大动物卫生事件，建立快速反应机制，及时解决在萌芽状态，避免造成危机。

（二）畜牧养殖业可持续发展的制度创新

制定促进畜牧养殖业健康发展的新制度，将可持续发展建立在法制的基础上。对养殖企业的资格准入、饲养环境、食品加工企业的资质、各级兽医机构的职责和任务、兽医服务从业要求等，制定出完整配套的法规和技术规范。做到每个环节都有法可依。

（三）兽医公共卫生的基础教育创新

在我国农业院校中，多数设有兽医学院，尚没有设立兽医公共卫生学院。从医学的三大学科预防医学、临床医学和基础医学看，兽医公共卫生是预防医学学科。国外很多著名大学均设有医学院和公共卫生学院。我国台湾中兴大学设有兽医公共卫生研究所。我国在农业院校中设立专门的兽医公共卫生学院是必要的。主要为预防兽医学培养专业人才，以本科教育为主，为政府兽医公共卫生官员提供人才来源。

（四）非政府组织（NGO）发挥作用

非政府组织在社会管理和公共事务中扮演着重要的角色。在兽医公共卫生体制改革中，要注意发挥NGO的作用。目前，我国与兽医卫生工作相关的NGO发育并不完全。在政府治理中NGO是政府与企业之间的桥梁，NGO对企业能起到很好的自律作用，NGO与政府是合作伙伴。

兽医公共卫生工作事关畜产品、水产品国际竞争力，事关农业增效、农民增收和小康社会的全面建设，还事关人民群众的健康和生活质量的提高。贯彻“三个代表”重要思想，努力在实践层面解决群众关注的问题，是我们坚持立党为公，执政为民的现实要求。群众利益无小事。我们要将关系到人民群众切身利益的公共卫生事务真正落实到位。

兽医管理体制改革是政府社会管理和公共服务职能调整和完善的内容之一。按照党的十六届三中全会《决定》的要求，从国家利益、人民利益出发，打破部门利益，从体制层面采取措施，加强国家兽医公共卫生管理能力，为实现全面建设小康社会的宏伟目标作好服务工作。