谈河南被征地农民社会保障制度的建设

中图分类号：F301　文献标识码：A　文章编号：1673―0992(2009)03―033―02

摘要：城市化是中国走向现代化的必然趋势，农业土地转化为非农业用地是不可避免的。但是由于我国土地征用及补偿制度还不完善，引发了一系列矛盾。本文将以河南为例，结合实际就如何解决失地农民的社会保障问题进行探索。

关键词：失地农民；河南；社会保障；制度

目前，全国被征地农民大约有4000多万人，按照中国城镇化水平每年提高1％的发展规划，每年占用耕地190万亩，需要安置被征地农民266万人，到2020年中国还将形成被征地农民4260万人。河南作为一个人口和农业大省，做好被征地农民的社会保障工作对于构建和谐社会具有重要意义。

一、河南征地制度及失地农民生产生活存在的问题

为了解失地农民的现状，河南省在9个省辖市中对10个县(市、区)的105户失地农户进行了调查。总体上各地政府对耕地占用工作非常重视，安排到位。但是，由于种种因素的影响，还存在着一些问题。

(一)就业困难，经济来源少。被征地农民和城镇职工相比缺少非农就业的知识、技能，也缺少更多优惠政策的扶持，参与社会就业竞争的能力十分有限。由于农村劳动力自身素质低、信息不灵等多种因素的制约，造成就业困难，使一些失地农户经济来源减少，收入水平下降。

(二)失地补偿太低。我国土地管理法规定的征收土地补偿费、劳动力安置补助费都是按照被征收土地前三年的平均年产值计算的，而与被征地的区位、经济社会发展水平、土地供求状况等地价因素以及土地征用后的用途和市场价值无关，显然极不合理。

(三)失地农民养老难。目前农民还主要是依靠子女养老，多数失地农民在就业、收入等方面没有稳定性，尤其是60～70岁的老人还能干点农活，获得一点收入。但失地后大多数老年家庭都靠征地款来维持生计，有限的征地款一旦用完，无疑会给生活带来更多的困难。

(四)农业土地转化为非农业用地速度太快，土地征占规模过大，失地农民群体越来越多。除了大中型基础设施建设，非农建设占用耕地主要集中在城郊和人多地少的经济发达地区，这些地区一般人均耕地不足0.7亩。

(五)对政府的征地行为缺乏有效约束，土地征用范围过宽。我国宪法与土地管理法明确规定，国家为公共利益的需要，可依法对土地实行征收征用。但我国宪法和相关法律都未对公共利益做出明确的界定。征地中公益性建设用地和经营性建设用地不分，征地范围模糊不清，大量经营性、商业性用地也都打着公共利益的名义进行征地。

二、完善被征地农民社会保障制度的建议和对策

(一)促进失地农民的再就业

1　加快小城镇建设与发展乡镇企业、个体企业齐抓并举。引导乡镇企业向小城镇集中，推动小城镇建设进程和小城镇第三产业的发展。解决劳动力就业。只有把加快小城镇建设步伐与发展乡镇企业、个体企业齐抓并举，才能促进农村剩余劳动力的转移，促进农民收入的增加。

2　是建立城乡统一的劳动力市场。完善农村劳动力市场中介组织，增强劳务市场透明度，降低供需双方的交易成本，通过这些措施的实施，为农村剩余劳动力营造一个自由选择就业、自由选择居住地和自由流动的大环境。

3　加大向农村基础教育投入力度，搞好农村职业教育，提高农民素质，使农民掌握一技之长，做好充足的劳动力资源储备。

4　政府出面协调有关部门给失地农民提供就业帮助。在贷款、税收、场地等方面对失地农民提供优惠政策，鼓励和扶持失地农民发展多种经营。提高自身造血能力，以稳定、增加收入。同时。在征地过程中要严格按政策规定操作，保证农民的合法利益。

(二)确定合理的保障标准

被征地农民养老保障制度的保障水平确定，不能简单地参考某一种制度标准，而应考虑和权衡诸如农民收入与消费水平、地方经济发展水平、城市化水平及政府的财力等多方面的因素，从而为制度的设计和实施提供科学的理论基础。那种认为保障水平如果较高，就会增加政府负担的想法是不对的。

被征地农民是为城市化做出牺牲，即使增加政府负担。也是推进城市化所必须付出的成本。各级劳动保障部门要结合当地实际，明确具体项目和保障标准，并建立保障标准的定期调整机制。城市规划区内被征地农民养老保障标准应按照不低于当地城镇居民最低生活保障标准的原则确定；城市规划区外被征地农民养老保障标准可以参照当地城镇居民最低生活保障标准确定，但不应低于当地城镇居民最低生活保障标准的60％。

(三)提高土地补偿标准。

尽快完善土地征用补偿机制，提高补偿标准，使农民真正受益。综合考虑自然条件、区位条件、环境条件，建立和完善农用地分等定级和农地价格评估体系。在此基础上，以经营性目的的农地转用市场价格为参照，确定土地财产补偿标准：参照资产评估办法，确定其他各类财产的补偿标准；参照城乡劳动力工资水平和养老、医疗、失业等社会保障，确定就业安置补偿标准

(四)改善安置补助方式。

拓宽安置补助思路，把就地安置、投资入股安置、划地安置和失地农民自谋职业等多种形式有机地结合起来，努力使失地农民重新建立生产力并提高生活水平。可借鉴深圳解决特区土地国有化问题时的经验，建立留地安置制度，由村民组织自主开发和经营，对土地征用面积超过一定数量的村，可以在征地以后给农民留下一定面积的居住地、经营地，由村集体按照统一规划，鼓励农民用留下的土地建设自有厂房或开发其他经营项目，使农民有长期稳定的收入。

(五)完善监督制约机制。

对地方政府不惜牺牲耕地，片面追求经济高速增长的错误行为，要坚决制止；对那些圈占、浪费土地严重的行为，要严肃法纪，毫不手软地进行查处。健全和完善政务公开和财务公开制度，加强对征地费使用情况的监督，及时将补偿资金标准额度和每户农民资金到位等情况张榜公告，切实做到专款专用。

三、目前关于保障失地农民生活的措施

2008年河南省劳动和社会保障厅、省国土资源厅和省财政厅联合出台《关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的实施意见》。《意见》要求各级公共就业服务机构免费向被征地农民开放，为他们提供就业咨询、就业指导、职业培训、职业介绍等服务。被征地农民如果有就业愿望尚未就业，还可以进行失业登记，并享受我省促进就业再就业的相关扶持政策。被征地农民如果参加政府组织的职业培训，可以按照城镇失业人员培训补贴办法及标准给予补贴。

养老保障方面，城市规划区内处于劳动年龄段的被征地农民，如果已在城镇企业就业和已转为城市户口自谋职业或灵活就业的，均可参加城镇企业职工基本养老保险，城市规划区外的被征地农民和城市规划区内的未参加城镇企业职工基本养老保险的被征地农民。可以参加被征地农民养老保障。此外，城镇规划区内被征地农民转为非农业户口并符合享受城市居民最低生活保障条件的家庭，还可以按规定申请享受城市居民最低生活保障待遇。