政府信息公开与档案开放制度的构建

[摘要]选取政府信息公开环境下档案开放制度的构建这一命题，梳理政府信息公开和档案开放在政治基础、法律基础、实践工作上的三个“统一性”，分析《中华人民共和国政府信息公开条例》规范下的政府信息公开与现行法律调整下的档案开放的“冲突性”，并从构建政府信息公开和档案开放的现实制度设计和远景制度安排两个方面提出相应冲突解决方案。

[关键词]政府信息公开　档案开放　制度建设

[分类号]G358

1 引 言

我国政府信息公开是地方先行，由基层逐步全面推开。在法制化方面，地方上的先行实践为中央立法积累了经验，其中有两个范例：一是广东2002年11月出台的《广州市政府信息公开规定》；一是上海2004年出台的《上海市政府信息公开规定》。《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)在吸收各地政府信息公开立法实践经验的基础上，于2008年5月1日起开始施行。《条例》作为第一个全国范围内规定政府信息公开的法律文件，在制度设计与构成上作出7项制度安排：主动公开和依申请公开制度；政府信息公开和豁免公开的范围制度；政府信息公开的主体制度；政府信息公开制度；政府信息公开的程序制度；政府信息可分割提供制度；政府信息公开监督和保障制度。《条例》的出台使公民的知情权得到进一步保障，信息资源的利用更加充分高效，标志着我国政府信息公开进入有法可依的时代。

我国档案开放制度发端于20世纪80年代制订的“开放历史档案的决定”，比政府信息公开的探索早10多年，最终形成于1987年的《中华人民共和国档案法》(以下简称《档案法》)，以法律条文的形式加以规范和确认，比以法规的形式于2007年通过的《条例》早20多年。1990年11月19日，国家档案局又公布《中华人民共和国档案法实施办法》，对开放档案的原则制度作了具体的规定。

《条例》属于法规，虽立法层级较低，但其立法理念、立法目的先进，其作出的一系列制度安排实际上是打开了政府信息公开的末端环节，它必然会产生一系列的“倒逼效应”。如何根据《条例》的精神系统构建起与政府信息公开要求相配套的档案开放制度不仅成为一个紧迫的时代实践课题，也呼唤档案开放理论的创新。

2 矛盾与问题：政府信息公开与档案开放制度建设的“冲突性”

从目前政府信息公开和档案开放两者制度建设的最高形式来看：一部是已经颁布施行20多年的法律――《档案法》；一部是适应时展要求的法规――《条例》，虽然两者都致力于对公民知情权的满足，但由于产生背景和指导理念的差异必然有比较大的冲突。

从横向看，在立法理念上，《条例》确立了“以公开为原则，以不公开为例外”的立法理念，以保障公民知情权、参与权和监督权为主的立法目的；《档案法》和《保密法》贯彻的立法精神则是“保密是原则，公开是例外”。在立法技术上，由于技术不成熟以及时间上的仓促，政府信息公开立法时未能充分考虑与档案开放之间的衔接与协调。以《档案法》为代表的档案开放制度的形成有其历史背景，在制度设定之时是符合正义逻辑的；随着时代的发展，公民对信息知情权的诉求日益强烈，为了满足公民日益增长的政府信息需求，政府增设政府信息公开制度以满足公民的知情权，由此形成档案开放和政府信息公开并行的状态。在相关法律缺位上，有《商业秘密法》与《个人数据法》的缺位等。

从纵向看，在立法位阶上，《条例》属于法规，其效力低于法律，无法解决与现有法律制度的冲突。如与《档案法》的冲突，政府信息一旦移交机关档案室和国家档案馆，则属《档案法》调整范围，不属《条例》规范之列；与《保密法》的冲突，我国保密法制定于1988年，强调的是保密而不是公开；与《公务员法》的冲突，政府信息公开的例外包括国家秘密、商业秘密、个人隐私等，但没有明确将“工作秘密”列为公开的例外内容，而《公务员法》第12条则规定公务员应当履行“保守国家秘密和工作秘密”的义务。另外，还有与现行诉讼法公开审理原则的冲突，等等。

既有时间与空间边界上的“衔接断层”，也有“权利空档”和“保障缺位”。具体表现为档案开放制度在设立原则、开放时间、开放适用范围(主体和客体)上与政府信息公开精神不相协调，档案开放制度更多地从档案馆开展工作的角度而非公民权利保护角度进行内容设计。

就政府信息公开与档案开放制度建设而言，两者均形成各自的相对完备、相互联系、相互协调的制度体系。这两个制度体系分别是：以国务院政府信息公开行政法规――《条例》为核心，以国务院所属机构的行政规章和地方性行政法规以及地方政府的行政规章为重要支撑的政府信息公开制度体系。以《档案法》(法律)及其实施办法(行政法规)为根本准绳，以《机关档案工作条例》、《档案馆工作通则》、《各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定》、《各级国家档案馆开放档案办法》、《外国组织和个人利用我国档案试行办法》等行政规章为基本支撑，基本形成了从国家法律――到行政法规――到部门规章等系统而完备的各种形式和级别的相互联系、相互协调的档案开放制度建设体系。现在要解决的难题不仅仅是这两个制度体系内部的相互联系、相互协调，而且要求这两个制度体系之间相互联系、相互协调。这就要求我们认真梳理《条例》规范下的政府信息公开制度与在现行法律调整下的档案开放制度的冲突与矛盾，并在此基础上提出解决问题的路径。

3　解决的路径：政府信息公开与档案开放制度建设的“统一性”

政府信息公开和档案开放是具有行政管理和社会服务职能的机构必须向社会提供的两种信息服务。政府信息公开与档案开放制度建设在政治基础上，统一于民主政治建设的需要，有利于透明政府的构建；在法律基础上，统一于充分保障公民知情权的实现、信息权的享有；在实践工作上，统一于政府文件及其档案信息的公开、利用和传播。尽管两者在我国提出和发展的背景存在差异，在具体实施过程中的执行主体、公开客体和服务方式上存在交叉，但信息的同源性和服务对象的同一性使得政府信息公开与档案开放在现阶段具有共同的实现途径及工作重点，也使政府信息公开环境下档案开放制度的构建具有可行性。从长远来看，两者发展变化逐渐表现出走向统一性的趋势。

3.1　远景的制度安排

对政府信息公开和档案开放的远景制度安排有3种设想。

制订《信息公开法》统一规范政府信息公开和档案开放。政府信息公开和档案开放制度建设具有上述三个统一性的基础，这为两者统一立法提供了理论基础。另外，通过中外对比研究，可将国外比较成熟的制度设计“拿来”为我所用，比如，美国采用把政府信息与档案纳入同一部法律予以规范的立法模式，无论是文件，还是档案的利用都受到《信息自由法》和《联邦文件管理法》的调整。

《政府信息公开法》的制订与《档案法》和《保密法》

的修改同步进行，统一考虑。构建政府信息公开和档案开放两法并存，法律等级相同，法律效力相同的两者相互衔接、互为补充与相互协调的制度框架。

《政府信息公开法》、《商业秘密法》、《个人数据法》的制订与《档案法》和《保密法》的修改同步进行；尽管两者调整对象有所区别，前者主要调整政府信息公开过程中政府与其他社会主体的权利义务关系，后者主要调整档案保护与利用的法律关系，但是它们却共同构成我国政府信息立法体系的组成部分。

3.2　现实的制度设计

虽然制定《政府信息公开法》与修订《档案法》、《保密法》是我国政府信息公开和档案开放制度安排的最终目标。但是，在《条例》上升为法律的时机尚不成熟，而修改《档案法》、《保密法》的条件亦不允许的现实情况下，政府信息公开和档案开放制度的构建就必须立足现实进行制度设计。

如上所述，档案开放制度是以《档案法》为代表于1987年最终形成的；政府信息公开制度是以《条例》为代表于2007年最终形成的。由于立法时间、背景、目的、指导思想以及立法技术、位阶等的不同，导致两大制度体系在不同的“起跑线”上，沿着“两条平行线”朝着同一个方向前进。笔者以为，解决矛盾和冲突有三种途径：①建立统一的《政府信息公开法》，将政府信息公开与档案开放纳入同一部法律进行调整和规范。但是，目前我国的立法实践和统一立法时机尚不成熟，政府信息公开立法还没有达到这个阶段。②修改《档案法》和《保密法》。不过，修改法律成本高、周期长，“远水解不了近渴”。故此，目前，解决两者矛盾和冲突的方法就历史地落在了如何依据《条例》确定的“公开是原则，不公开是例外”的指导思想，以开展理论创新和在实践中寻求突破为研究路径，最终系统构建起与政府信息公开要求相配套的档案开放制度。

按照文件生命周期的理论，政府信息公开制度与档案开放制度不应该是“两条平行线”，而应该是“交集”(见图1)。图A部分适应政府信息公开制度体系的规范，图C部分适应档案开放制度体系的规范；而图B部分则既适应政府信息公开制度体系又适应档案开放制度体系的调整。理论创新应该聚焦在这个“交集”上做文章。从目前我国档案工作的实践看，这个“交集”是各级各类机关档案室。从政府信息的流向来看，政府信息有绝大一部分将成为政府档案信息，而这一部分成为政府档案信息的正是容易产生政府信息公开与档案开放制度冲突与矛盾的部分。从信息的保存主体方面来说，在归档之前，政府信息是由政府机关自己保存的；归档之后，这些文件信息经履行一定的手续就归于各级各类的档案机构保存了。

然而，根据我国《机关档案工作条例》第十三条的规定“机关文书部门或业务部门一般应在第二年上半年向档案部门移交档案”。也就是说，我国的政府信息自形成之日起至次年的6月30后，经过“归档”程序即进入了机关档案室；值得一提的是，由于我国的归档制度在归档时间上的这一刚性规定，使得很多具有现行价值的政府文件信息也进入了机关档案室。机关档案室除了为本机关提供利用服务外，我国现行的《档案法》并没有赋予其开放政府现行文件、半现行文件信息的权利。换言之，政府信息一旦经过“归档”程序进入了档案部门，就不属《条例》的调整而属《档案法》的规范，这就会造成在一年前很多可以公开的政府信息在一年后就因成为政府档案信息而不能公开了。

笔者以为，从“交集”上可以寻找出两种解决问题的办法。

从空间边界上看，将现行的各级各类机关档案室全部成建制地改为“机关文件中心”。理由有三：首先，国内外有成功的经验可资借鉴，同时也符合文件生命周期理论。其次，可以解决“橘生淮南则为橘，橘生淮北而为枳”的问题。同一条政府信息，一年前在同一单位的文书或业务部门可以公开，一年后因由同一单位的文书或业务部门“归档”到同一单位的档案部门后却不能公开了。深究起来则为名所困!其三，机构的归属不变、职能不变，只是名称变了，思想解放了!却可以解决长期困扰档案理论和实际部门的一大难题。改称“机关文件中心”，则《条例》规范下可以公开的政府信息在进入“机关文件中心”后，省级及以上机关在20年、省级以下机关10年内仍可以对公民公开；因为，根据我国《机关档案工作条例》和《档案馆工作通则》的规定，省级及以上机关的档案在本机关保存20年、省级以下机关的档案在本机关保存10年才向同级档案馆移交。如此，可以实现两大制度体系之间的有效衔接与协调。或许有人会说，这仅仅是“权宜之计”，因为，在“机关文件中心”可以公开的政府档案信息进入档案馆后――市、县级档案馆保管的形成期满10年至30年的政府档案信息；省级以上的档案馆保管的形成期满20年至30年的政府档案信息――仍然不能对公民开放。但是，笔者以为，有在“机关文件中心”――省级及以上机关的20年、省级以下机关10年――这一段缓冲期，公民对这些政府档案信息的现实需求渐渐减弱，而且经过这10－20年，笔者相信政府信息公开与档案开放早已统一立法，上述矛盾与冲突早已解决。

从时间边界上看，将《条例》调整的时间范围由“归档”延伸到“移交”，如此，也能解决两大制度体系之间的有效衔接与协调问题。因为，《机关档案工作条例》属于部门规章，修改规章的成本较低、周期较短，可行性较大，同时也是档案部门与时俱进的需要。

4 结 语

美国、日本等国家已建立比较成熟的信息公开法律体系，我国目前则是以政府法规而未上升为法律的形式形成初步的信息公开制度；虽然与发达国家相比还有一定的差距，但总体上仍比较符合我国信息开放进程的实际。立足于我国目前以法规的形式运行实施的政府信息公开的实际，对与这种新环境下相适应的档案开放制度建设进行理论探讨，可以为新形势下的政府信息公开和档案开放提供实践指导，具有很强的实际意义。同时，对政府信息公开与档案开放制度建设的研究可为《档案法》和《保密法》修改、完善，以便将《条例》上升为法律提供一些可供借鉴的理论素材。