我国征地制度改革研究综述

摘要：本文梳理归纳了我国征地制度改革的经典研究成果，学者对于征地制度改革的研究主要集中于征收中的公共利益问题、征地补偿制度和征地程序三个方面。界定公共利益可以从法律条文和实施程序两方面入手，此外，由于制度缺口，农用地向经营性土地的流转也成为研究的热点，开放农用地市场被广泛呼吁。征地补偿制度的改革方向是完善补偿项目，提高补偿标准，采用多元化的安置方式和建立失地农民保障基金等。规范征地程序应重点完善被征用土地权利人协商谈判机制以及争议和纠纷裁决机制。基于以上研究成果，笔者认为应尽快出台一部专门系统的土地征收法，并向农民宣传相关法律政策，提高农民维护自身权益的积极性。

关键词：土地征收；公共利益；征地补偿；征地程序

中图分类号：D651.1 文献标识码：A 文章编号：

随着我国城镇化步伐的加快，大量农村土地被征收为城市建设用地，2007年至2011年我国征地总面积从1216平方公里直线上升为1841.7平方公里。由此引发政府滥用征地权，农民利益受损，耕地面积减少等一系列问题。据统计，2013年两会期间，关于城镇化的建议和提案有500多件，海南等参会代表团也提出修改我国土地管理相关法律的议案。在会后的记者见面会上，强调新型城镇化的核心是人，必须保护农民利益。由此可见，我国现行征地制度存在缺口，亟待修正。现将近年来学术界对于我国土地征收制度改革的经典研究成果整理成篇，希望对日后明确征地制度的突围方向有所裨益。

一、征地制度中的公共利益问题的研究

《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第十条第三款和《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第二条第四款规定，国家为了公共利益的需要可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。也就是说公共利益是征收土地的唯一前提，但是《土地管理法》并没有对公共利益做出明确的界定。从而政府借机进行制度性寻租，农民成为最大受害者，有违社会公平。因此，怎样界定公共利益，由谁来界定公共利益成为广泛争议的问题。学者们认为公共利益的界定可以从法律条文和实施程序两方面入手。

刘宗劲[[1]刘宗劲.中国征地制度中的公共利益：异化、反思及超越.当代经济研究，2009.10.][1]，孙鹤汀[[2]孙鹤汀.征地纠纷的政治学分析—以Y市Z区城郊村为例.北京：知识产权出版社，2010.9.][2]等人认为应该在法律上对公共利益进行界定。在我国较为集中的权力体制之下，结合我国国情和国际经验，对公共利益的界定应该采用概括式和列举式相结合的方法，即在宪法中规定一般性原则，在其他法律中规定具体范围。公共利益征地范围可包括，国防军事用地、国家机关用地、公共事业用地、国家重点工程用地、公益及福利事业用地、其他公认的或法律法规规定的公共利益用地。刘宗劲还提出了包容性和排他性列举方式，即不仅列举出所涵盖的对象，而且列举出需要被排除的对象。

以张千帆[[3]张千帆.“公共利益”的困境与出路—美国公用征收条款的宪法解释及其对中国的启示.

中国法学，2005.5.][3]为代表的学者主张在程序上对公共利益进行界定。通过研究美国公用征收条款的宪法解释，并结合我国的具体国情，张千帆认为公共利益应由代表人民利益的人民代表界定。研究表明，公共利益是一个弹性很大，难以明确界定的动态概念，在实际问题的处理中，很难有一个普遍接受的标准对具体的征收行为是否处于其覆盖范围之中做出判断[[4]张千帆.公共利益是什么？社会功利主义的定义及其宪法上的局限性.法学论坛，2005.1.][4]。借鉴美国由议会界定公共利益的经验，人民代表应作为界定公共利益的主体，而法官则应负责保证被征收者获得公正补偿，两者结合，以兼顾公平与效率。

作为对公益性征地制度的补充，我国的法律并没有对农用地向经营性建设用地的流转作出明确规定，急需建立行之有效的制度框架，实现农用地的非公益性用途，提高土地使用效率。学术界关于此问题的探讨主要有开放农用地市场和政府征收两种代表观点。

以周其仁[[5]周其仁.农地产权与征地制度—中国城市化面临的重大选择.经济学（季刊），2004.10，

第4卷第1期.][5]为代表的学者主张尽快开放农村集体土地流转市场，根据市场规则和城市规划，在平等自愿的基础上，通过协商谈判的方式获得农村集体土地使用权。对此，周其仁提出了建议的政策组合：修改土地属于国家的宪法准则，结束单一国家征地制度，发展农地转用市场。承认农户承包经营土地的完全转让权，包括农业用途和非农业用途转让承包土地的权力，农户在非农用地市场转让土地经营权，在符合土地利用规划和土地用途管制的前提下，可以自愿选择各种合约形式和开发方式。

通过对土地发展权的研究，黄祖辉和汪晖[[6]黄祖辉、汪晖.非公共利益性质的征地行为与土地发展权补偿.经济研究，2002.5.][6]认为除了可以引入市场机制解决农用地向经营性用地的流转问题，还可在现行制度框架下，设立土地发展权，规定可通过政府征收方式实现农用地的经营性用途。对于非公益性土地征收项目，在补偿内容中增加土地发展权补偿一项，补偿价格由独立的土地估价机构进行测量，对于公益性的征收则不予补偿此项。以此来维护农民利益，促进社会公平。

二、征地补偿制度改革的研究

根据《宪法》和《土地管理法》规定，征收土地的，应给予补偿。征地补偿制度的设立究其根本是为了保障失地农民的生存权与发展权。但在我国现行制度下，失地农民极有可能沦为新的城市贫困户。某些城市在补偿的实际操作中已经超越了制度框架，因势利导地进行征地补偿制度改革势在必行。学者们认为征地补偿制度的改革方向是完善补偿项目，提高补偿标准，采用多元化的安置方式和建立失地农民保障基金等。

陈江龙和曲福田[[7]陈江龙、曲福田.土地征用的理论分析及我国征地制度改革.江苏社会科学，2003.7.][7]认为我国征地补偿制度存在征用补偿范围窄，补偿项目设置不合理，补偿标准低，劳动力安置困难、补偿方式单一等问题。建议设置土地补偿费、青苗及建筑物、构筑物补偿费、残地补偿费等主要补偿项目，同时将劳动力安置补助费合并到土地补偿费项目中。每个项目的具体补偿金额参照当地的土地市场价格确定。除货币补偿外，还应采用多元化的补偿方式，主要包括招工安置补偿，留地补偿或替代地补偿，住房补偿，土地债券或股权补偿等实物补偿方式。

卢海元[[8]卢海元.土地换保障：妥善安置失地农民的基本设想.中国农村观察，2003.6.][8]认为应将社会保险安置与多元化的安置方式相结合，重点突出社会保险安置。在现行制度框架下，对征地安置补偿政策进行微调，明确补偿安置费用主要用于农民的就业和社会保障，同时建立多元化的社会保险费用筹集机制，现实的政策选择是由国家和政府从土地出让金中切出10%~30%支持失地农民保险制度。

鲍海君和吴次芳[[9]鲍海君、吴次芳.论失地农民社会保障体系建设.管理世界，2002.10.][9]认为对于因公共利益征收土地的，只需一次性支付补偿安置费，对于非公共利益占用农民土地的，除了补偿安置费外，用地单位还应为失地农民办理社会保险。我国应尽快进行制度改革，为建立失地农民社会保障基金提供法律依据。建议将土地补偿安置费和土地专用后的增值收益作为保障基金的主要来源。在基金运营的过程中，保障基金可交由银行和非银行金融机构管理，并引入竞争机制，促进基金增值保值。对于社会保障基金的监管，必须建立明确的法律体系，并且管理机构作为监督主体应与运营机构分开设立。另外，建议将最低生活保障，养老医疗保障，提供教育培训机会以及法律援助等作为失地农民社会保障内容。