综改区为何鲜有制度创新

从获批的各类综改区改革创新的实践看，因为中央和地方的期望收益存在差异，综改区政策实际收效并不明显，尤其是在改革创新的探索方面不尽人意。

去年下半年以来，国家发改委陆续派出多个专家组，分赴各地对国家级综合配套改革试验区进行评估。从2005年浦东首个国家综改区成立至今，各类综改区和试验区已经遍地开花。

眼下，这样的区域政策脚步并未停止，新一轮自由贸易试验区热潮正在兴起。但密集的区域政策效果究竟如何？在十周年即将来临之际，我们有必要停下脚步，进行一番评估和反思。

实验效果并不理想

近年来，中国在经济社会发展取得巨大成就的同时，也面临着市场活力空间变小的体制约束。在全球化竞争日趋激烈的背景下，“体制突破”成为进一步发展的必由之路，“改革创新”是破解发展矛盾的必然选择。

各类综改区和试验区的出现，既符合“摸着石头过河”的渐进式改革特色，又是改革开放深水区获得突破的客观要求。而综改区政策能否成为改革突破的“试金石”，取决于新型“央地关系”重构的结果，也取决于“政府与市场关系”这一古老命题在中国的演绎。

2005年6月，国务院批准上海浦东新区进行综合配套改革试点，“综改区”政策由此肇始。其时的政治背景，是十六届三中全会明确提出的战略指针，即“要完善宏观调控体系、行政管理体制和经济法律制度，深化经济体制改革”。

而经济背景，则是改革开放下经济获得跨越式成果之后的“动力不足”，潜藏着经济发展前景的“远忧”。政策既开，综改区申请随即掀起全国性热潮，各类综改区和试验区也陆续获批。

截至目前，全国各类综改区的总数已有16个。另外，中央政府和批复的区域规划和相关区域政策，包括“试验区”、“新区”等达到70多个，形成了“东中西到东北”的全面空间布局。

不仅如此，各地区域政策申请持续“高烧不退”。目前，河北唐山曹妃甸新区、江苏苏州市和南京市、浙江杭州市和台州市、广东深圳市和广州国家级开发区、辽宁大连、福建海峡西岸经济区、安徽合肥市、河南郑州市和开封市、贵州安顺市、江西赣州市、海南三亚市等地，明确提出过各类综改区的申报。

另外，还有不少地方跃跃欲试。如，广西预备将北部湾经济区列为国家级综合配套改革试验区，研究方案已经有了一些进展；山东已经确定研究制定全省综合性和专项性金融改革试验区工作方案；桂林市人大会议通过了关于加快推进桂林国家旅游综合改革试验区建设的决议；江苏南通欲创建国家级的陆海统筹发展综合配套改革试验区等等。

综改区寄托着中央政府面对复杂局势寻找下一步改革答案的希望，各个综改区的批建都针对不同问题指向不同目标，以便总结经验，对同类地区、同类问题进行制度创新的低成本复制。

从获批的各类综改区改革创新的实践看，因为中央和地方的期望收益存在差异，综改区政策实际收效并不明显，尤其是在改革创新的探索方面不尽人意。

中央需要的是可低成本复制的改革方案，而地方需要的是GDP为标志的政绩数字；中央认为，给予适度权限空间可以摸索出解决改革问题的捷径，而地方则普遍感觉“授权不足”、“束手束脚”。因此，综改区成了中央与地方又一个利益博弈点。

目标差异下“双重变革”难

“综改区”政策的确带来了地区经济的飞跃。如，2006年天津滨海新区获批“综改区”时，天津市整个地区生产总值为4337亿元；而2010年滨海新区地区生产总值以25%的增长达到了5030亿元。滨海新区用5年时间就再造了一个天津，仅用4年就实现了对浦东新区经济总量的超越。

另外，成渝经济区成为西部最重要的增长极，长株潭城市群和武汉城市圈也引领着中部崛起，沈阳经济区则是老工业基地振兴的核心。这一切，“综改区”政策功不可没。

在推动区域经济发展、打造经济增长极方面，二者尚且基本一致。但在寻求改革的路径上，中央与地方出现了偏差。

中央政府希望的是真改革带来真经验，以便进行复制推广，降低制度创新的成本。而地方则希望通过获取优惠政策实现经济增长，盯的是GDP这个“政绩指挥棒”，改革创新并非首要目标。

南开大学城市与区域经济研究中心的评估研究结果表明，已有的十几个综改区中，除天津滨海新区的对外开放、上海浦东新区的金融创新、深圳的行政体制改革、成都的耕地保护和重庆的土地流转有所创新之外，其他综改区的制度创新不明显，有些综改区甚至依然“新瓶装旧酒”，鲜有创新。这显然与中央政府寄予的厚望相去甚远。

不仅如此，综改区的试验特征，还让地方政府在改革创新上面临既有体制的约束，难以施展。尽管对行政审批进行了相当大的精简，但实验区赋予的授权是有限的，一旦触碰到政府管制的“天花板”，仍然需要按既有程序“重走旧路”。

比如对外资的审批，如果投资达到一定规模地方就审批不了，还是要到国家部委，按照流程来做。因此，综合配套改革的推进，必然牵涉到体制性问题。

浦东发展金融核心功能区，就面临诸多体制机制，金融税收的分配体制、引进人才的管理体制、优质教育资源的使用机制等。而在中国目前的监管体制下，金融创新产品一般采用审批制，而且是多头审批，这无疑增加了金融创新的难度和进程。更不用说，各综改区常见的一个机构对应上级多个部门、一个机构有多个印章的现象了。

综改区实践的过程证明地方需要更多的“扩权”，而综改区申报的热潮也再好不过地说明，地方对中央职权下放的渴求。所以，中国是时候需要来一场中央与地方关系重构的系统性大变革。

放眼世界，国际经验也许能窥见端倪。发端于英国、席卷全球发达国家的“放松管制”运动，通过中央向地方放权、政府向市场和社会放权，实实在在地提高了效率，增强了发达国家的体制竞争力，而体制竞争力一直是中国特色社会主义孜孜以求的目标。

因此，当前中国迫切需要央地关系重构和政府与市场关系重构的“双重变革”，这正是“综改区”政策的实践给我们带来的反思。

体制创新路在何方

随着经济全球化的日益深化，中国面临的战略形势也日益复杂，只有通过深化改革，建立富有竞争力的体制，才能取得市场经济质的突破。在可以预见的将来，综改区政策将至少需要在三方面进行体制创新。

一是通过央地关系重构，探索新型央地关系。从浦东新区的改革经验看，改革创新的重大决策是自上而下的“顶层设计”，而具体的实践则是自下而上的“基层探索”。二者结合是最理想的途径，这迫切要求重构当前的央地关系。

比较直观的做法，是中央赋予综改区极高授权，管制权限全部下放；而比较容易可行的办法，是明确要求中央部委对综改区的需要必须配合。只有“综改区”在央地关系重构上“先行先试”，探索新型央地关系模式，其改革创新的经验才具有可复制的价值和可能性。否则，综改区只不过是又一批“经济特区”而已。

二是探索政府与市场关系的重构。尽管政府与市场的边界问题从未有过“标准答案”，但就现实而言，政府管制过于强大限制了市场活力，是不争的事实。

综改区必须在这方面探索出新路，如何尽可能地减少管制，切实“让市场在资源配置中起决定性作用”，从而最大限度的激发市场活力和市场效率，划清政府与市场的大致边界，这正是中央政府所期望的“可复制的制度创新”。

三是探索政府与社会关系的重构。现在最大的问题，就是“政府想变小”却遭遇“社会不够大”的尴尬。以浦东新区为例，为了建立“小政府、大社会”的体制格局，浦东不得不花很大力气去扶持市场和社会中介组织，但社会组织从建立到成熟需要时间，这让浦东付出了额外的金钱和时间成本。

目前，综改区所遭遇的问题，正是全国其他地方遭遇到的更为严重的问题。而在全球化日益深化的时代，通过改革创新强化体制竞争力十分迫切。因此，综改区的改革探索还有很长的路要走。