公务员绩效考核体系

一、我国公务员绩效考评与考评体系

（一）、我国公务员绩效考评的涵义及意义

公务员队伍是政府生产力中最活跃、最积极、最具决定意义的因素，是政府绩效管理的基础层，也是管理的重心所在。政府要高效履行社会管理和公共服务职能，必须通过公务员履行具体职能得以体现。考核工作是建立和完善公务员制度的基础性工作。在管理体系上绩效考评动员机关所有资源参与绩效创造和绩效管理，从操作方法看绩效考评为公务员岗位绩效考核提供了直接的依据和支持。最终实现对党政机关工作进行规范梳理。梳理业务并合理分类是建立科学的考评系统的基础性工作。党政工作头绪繁多，有效管理的第一步就是梳理分类。国际标准化组织对政府绩效考核集中在四个维度的指标，即制度创新、可持续的经济发展、可持续的环境发展和全面的社会发展。这从宏观规范了公共服务的范围与重点。根据各自的实际情况做好职能及考核指标体系分类工作，为科学考核打下良好的基础。

（二）、我国公务员绩效考评的对象及范围

公务员的考核在各国的称谓不一，有的称考评、考绩、鉴定，有的称绩效评估、工作评价等，但考核的内容和作用大致相同。在我国，公务员考核是指国家主管机关依据有关法律法规对公务员的工作表现和工作实绩进行考察的行政组织活动。它是公务员制度的重要内容，是评价和激励公务员的重要途径，是提高公务员整体素质和行政效率的重要手段。通过严格的考核,主管机关可以全面了解公务员的政治表现、工作能力、文化专业知识和工作实绩,从而为公务员的奖惩、培训及晋级增资等提供科学依据,使这些工作科学、合理、公平,做到知人善任、适才适位,以充分调动公务员的工作积极性,建立一支稳定、廉洁、高效的公务员队伍。公务员考核制度，是指根据有关法律规定，按照一定的标准和程序对公务员的思想品德、工作成绩、工作能力和工作态度等进行考察、做出评价，并以此作为对公务员进行奖惩、培训、辞退以及调整职务、级别和工资等依据的制度。

二国内外公务员绩效考评体系比较研究

（一）、我国公务员绩效考评体系的现状

1、我国公务员绩效考评体系概况尽管目前我国学术界和各级地方政府都在积极地探索公务员考核制度的创新，但在具体的操作过程中仍存在很多问题，主要表现在以下几个方面。

（1）考核主体单一，缺乏民主。现行的考核方式是人事部门将个人的绩效考核表下发到每位公务员手中，先由个人做出自我鉴定，然后交由直接领导做出综合评价，最后再将考核结果通知被考核人。这一过程并没有进行有效的沟通和信息交换，也缺乏信息的公开透明，被考核者仅仅作为一个被动的客体接受考核主体的单向评价。也就是说，在这种自上而下的考核模式中，考核主体掌握的信息量远远大于被考核者所知道的信息。这种沟通双方的信息不对称不但容易造成对考核结果的误解和分歧，而且也容易导致考核的不公正和腐败的滋生。

（2）公务员考核指标不科学。虽然我国的公务员考核指标一直从“德、能、勤、绩”四个维度进行考核，我国的公务员队伍庞大，人数众多，职位种类繁多，职务层级复杂，所以公务员考核的标准要达到公正、合理、科学，如果不能对各个维度进行具体化，在实际考核过程中容易陷入“假、大、空”的困境。最近刚出台的《中华人民共和国公务员法》规定的“德、能、勤、绩、廉”五项标准只是原则性的规定，由于各部门工作性质、工作特点差异大，如果不能具体情况具体分析，那么考核者将无所适从。过于模糊的考核标准往往导致考核结果的失真，严重损伤了考核的公正性与有效性。

（3）考核方法比较单一。在以往绝大多数的考核中都采用“写评语”的方法，这是一种定性的、主观随意性较强的方法，缺少对每个公务员过去业绩和行为事例的记录，很难保证考核结果的客观性和真实性。

2、我国公务员绩效考评体系的评价建立公务员考核制度是国家政府机关对公务员进行科学管理的依据，是国家机关人事管理的重要方面。基层公务员直接面对人民群众，他们的言行直接关系到党和政府在人民群众中的形象。建立一支廉洁、公正、高效的公务员队伍有助于提高政府在人民群众中的威望，增强人民群众对政府的信任。优秀的公务员队伍的建立，离不开公务员考核。搞好公务员的考核，对于调动公务员的工作积极性、促进地方社会的稳定和发展、提高行政效率，都具有重要意义。对政府公务员进行绩效考评在国外已有许多成熟的经验和作法,并已成为国外公务员管理的重要手段。但是，当前我国在公务员绩效考评的理论和实践方面显然不够深入,在基层政府公务员绩效考评研究方面更是存在许多空白。周志忍教授指出,“我国的绩效考核还处在原始的手工业水平上”。一般认为，公务员绩效考核主要有四种功能：评价功能、管理功能、激励功能和监督功能。笔者认为对公务员进行绩效考核主要有以下的积极意义。

（1）、对公务员进行绩效考核有利于加强政府公务员队伍的建设。绩效考核是一种科学、公正的考核办法。绩效考核过程中注重结果而非过程，注重人的发展。随着员工知识水平的提高，个性的增强，员工的自我创新能力也得到开发。绩效考核的结果不是用于惩罚，而是用于发现人员的优点与缺点，更好地了解人，同时达到改善人的缺点的目的。政府公务员队伍规模大,人数多,对其实行科学、严格的绩效考核,能够促使他们按照党和政府以及所在职位的要求,增强服务意识,提高行政能力,规范服务行为,从而促使广大政府公务员整体素质不断提高。考评结果客观、公平、公正,有助于通过考核发现干才,淘汰庸才,确保年富力强、德才兼备的基层公务员得到留用和提拔,不称职公务员得以降免或被清理出公务员队伍,这样才能保证公务员队伍的良性运转。

（2）、对公务员进行绩效考核有利于增强政府的政治合法性。绩效考核是一种客观的、民主的、公正的考核。旧的政绩观的一个重要特点是：只对上级负责，不对人民负责。对公务员进行考核的主体是上级领导，没有可操作的民主程序来监督公务员。绩效考核的主体应包括被考核人员的上级、下级、同事、被考核者所服务的对象及被考核者自己。绩效考核通过公务员的上级、下级、同事、专家、公众以及公务员自己对其工作业绩和工作效果的全面评价，从而对其工作情况有一个较为全面的了解，了解其工作能力、工作态度、特长、工作效率、工作质量。这样的考核应该是比较客观公正的。只有客观公正的公务员考核，人民群众才更容易信任和支持政府和公务员的工作，政府和公务员才能在人民群众中树立起良好形象。让公众参与考核，将绩效考核的结果展示于公众，让公众更容易监督政府和公务员，有助于提高政府的信誉。

（3）、对公务员进行绩效考核有利于提高行政效率，降低行政成本。现代政府管理的核心问题是提高效率。绩效考核为公务员确定绩效标准,即预先为公务员设定明确的管理目标,从而保证政府维持适当的业绩水平。有关调查表明，有明确目标的活动的效率要比没有明确目标的活动的效率要高得多。绩效考核结果与公务员职业生涯及其待遇联系在一起,从而为公务员设定了一种有奖有惩、奖罚分明的激励机制,为其自动改进工作提供内在动力。利用考核信息来激励、引导、帮助公务员提高能力，提高绩效，端正态度，使公务员从应付考核变成自觉考核，通过考核找差距找问题，是为了部门健康成长，能超越自我，使公务员个人和该部门拥有更强的竞争力。所以，考核无论对个人和对集体都是一种福利。

(二)、西方国家公务员绩效考评体系现状

1、美国公务员绩效考评体系

美国从1789年联邦府正式成立，独立建立文官制度以来，经历了建国初期阶段、政党分制阶段、近代文官制度阶段、文官制度充分完善阶段、发展变革阶段等5个阶段。文官制度经过了多次重大变革，已经形成了比较成熟的公务员管理与培训制度。

美国早在1936年颁布的《乔治狄恩法》就规定对各州培训给予经费补助。1938年6月由联邦公务委员会来负责联邦公务员的培训工作。1945年开始制定了一整套行政培训规划。1958年7月，颁布了《政府职员培训法》，形成了完整的培训体系。美国在文官委员会内设培训局，负责制订培训计划，研究培训方法。

（1）从实际出发的培训内容和多方参与的培训方式

①培训内容实用、灵活。美国联邦公务员培训的主要内容包括联邦行政工作的环境，管理体系和管理程序的知识两部分。实行专业训练，管理训练和智能训练相结合。在培训内容安排上，以职务和形势对公务员素质结构的需要为依据，理论和实际工作技能训练相结合，并以实际技能为主，重在能力训练。比如乔治亚大学卡尔文森政府研究所培训政府官员有11门课程：如何调节冲突、伦理学、人力资源、领导学、城市法律法规等。有必修课，有选修课。选修课自愿报名，如有：水质量的课程，计算机课程，财务课程。课程的制定与修改一般都与两种机构——县民委员会、城市协会进行协商。每门课40课时，新选官员一年内上完11门课，一般一门课利用周末时间上，7周能完成。一年可完成所有核心课程。

他们的“领导学”课程的安排是这样的：第一是讲解有关领导的理论；第二是对受训者进行特定的测试，了解其领导风格，这种测试包括自我评价、上级评价、同事的评价——在网上发问卷、以匿名形式进行；第三是让学员根据自己以前的工作情况，对今后的领导工作制定提高领导水平的计划，提出回去怎么做，与特定的项目结合起来，不作专门的“考试”。

培训的方式主要有四种：（1）部门培训。各地方政府人事培训机构自己举办培训班，课程设置由各部门根据工作性质的需要自己决定。（2）部际培训。由联邦政府主办，培训政府各部门的官员和职员，课程设置有管理学、人事管理学、财务管理、人际关系学等。（3）选派到大学进修。政府各部门同大学合作，由学校为各部门选派的培训人员讲授同培训对象本职工作有关的课程。进修时间为半年或一年。（4）在职培训。公职人员不离开工作岗位，在工作中学习业务知识，参加短期专业培训或网上培训，提高工作水平。以上所有培训，只要本人申请，经上司批准，都由所在单位出资，个人不需负责任何费用。

②多层次、多部门的机构参与培训公务员。参与公务员培训的机构，不仅有国家的行政学院、政府的人力资源部门，而且有大学及各种城市协会、市长协会、县民委员会、技校等非政府组织。1927年创立的乔治亚大学卡尔文森政府研究所，下设公共管理培训部，据培训部主任讲：他们为民选官员提供交流机会，每年培训1600人次。只有12名固定员工，6－8名学生帮忙。州宪法规定新选官员必须在这里培训。文森所的这个分部所进行的培训，超过任何一所大学机构的培训量。

美国联邦政府还设有“联邦行政长官学院”，专门培训联邦政府各部门、州政府和地方政府等高级行政官员。培训目的是研究政府各项政策与制度，交流现代管理知识和经验，提高领导能力和行政效率。培训时间是每期8周，每年举办5期，每年在此接受培训的官员达数十万人。

（2）严格有序的考试录用制度

美国实行公开考试录用制度已有100多年，他们认为这种制度有利于保证有才能管理国家的优秀人才进入政府工作，避免政府由一些政客操纵；有利于提高公务员队伍的素质和政府工作水平，符合现代科学技术日新月异的发展和社会分工日益专业化的需要。

①公务员招聘录用的基本原则是公开、公平。一是招录工作公开进行。公务人员招聘考试都是公开进行的。在政府人事部门的具体指导和监督下，由考试机构负责实施。事前都有详细的工作计划，充分利用网站、报刊、电视向社会信息，公开招考部门、职务、人数、基本条件、薪金、考试的时间与地点。符合报考条件的人都有权利报考。为了及时招聘人才，充实空缺，有的地方政府常年在网上信息，接受申请，有的还设专线电话，接受咨询。二是程序严格。报考人员要填写招考申请书，其项目非常详细、繁杂，必须一一回答，还要提交自我介绍的简历及有关材料。人事部门还要将申请书报联邦调查局进行审查，看有无犯罪记录，以确定其报考资格。这些审查工作结束，即进行笔试与面试，现在大多都利用微机进行笔试，电脑里有很多题目让报考人员回答。达到标准就予以录用，并根据答题情况确定相应的职位。美国法律规定，严禁在公务员录用考试中泄题、作弊等违规行为。如果舞弊行为被查出，不论什么人，违者必惩。三是招考录用坚持平等、公正，不看背景，也很少有人托关系。四是招考不歧视残疾人或其他种族人。只要他们能做的工作，一视同仁。我们在参观美国国防部五角大楼时，亲眼看到有3个坐电动轮椅的残疾人员在办公区里活动，经询问讲解人员方知他们竞然是这里的工作人员！而且大五角大楼里有近一半的工作人员是黑人。

②考试内容科学、实用。例如专业人员、管理人员、领导人员规定了符合他们工作特点的考核内容。美国考试的方式主要有四种：笔试、口试、工作能力测试和资历评价。笔试方式用于招考刚从学校毕业的学生，主要考察应考者的专业知识、分析能力、语言水平和写作水平。在考试科目的设置上，美国重视实际的、技术的、职务的性质，考试以语言能力、数理能力、思维能力以及行政裁量能力为主，同时还考历史等科目。口试方式是对有一定工作资历和工作经验而不需要参加笔试的报考人员，主要测验应考者的语言表达能力、综合分析、判断能力。另外，美国还实行一种模拟考试，这种考试的方式是，为应考者设计一个实际工作环境，看应考人如何处理、表现，最后对他做出评价。

③用特殊政策吸引人才。联邦政府有时会直接到大学里去招聘公务人才。对部分特殊的工作岗位所需的人才，也可以由政府指定，将那些在大学或企业的优秀人才引入政府工作，并许以优厚的待遇。为了广泛招揽人才，美国还特地规定：博士生要进入公务员系统可予以免试。当然，大多数的公务员职位还是通过考试录用。如美国职位分类中共有18个职等，高级行政职务为16－18职等，其它一般行政职务都需经竞争考试录用，竞争考试适用于85％的公务员。

④成绩面前人人平等。美国公务员录用考试及其它招聘人员考试，都要将考试合格者编入合格者名册，并按得分多少排列名次，供用人单位选择录用。美国为了提高高级行政官员的素质，保证“好的领导、优质服务”，在文官制度的改革过程中扩大了高级行政官员的范围，在全国考选中成绩最优异者担任高级行政官员职务。政府各部门出现高级行政官员空缺后，必须报告联邦政府人事管理局，由它通告全国，从全国各州符合条件的报考者中择优任用。如今美国现任政府工作人员中85％以上都是经过考试录用的，这种严格的考录制度充分保证了被录人员的高水平和高素质。

（3）严格评估基础上的激励机制

评估考核。通过考聘将人才引入公务员系统，初期以“合同”的方式约束并激励其展开竞争，然后以“优胜劣汰”的原则为指导，进行一定的工作实绩考核，成绩突出者正式录用为公务员，取消对其实行的“合同”制管理。

提高待遇。不仅在美国联邦政府里，而且在各地方政府中都可以在不违反联邦及州法律规定的前提下，以高效服务为宗旨制定自己的政策，尽量提高公务员的待遇。公务员的待遇包括：工资、保险、医疗、养老、教育、通讯、度假等诸方面，其待遇的优厚程度与员工工作水平及工作时间长短有直接关系。美国的公务员最低年薪在3万美元左右（含税，下同），高的10万美元以上。退休后，也有丰厚的退休金，30年以上工龄可拿100％退休金。乔治亚州政府规定，凡参加在职培训，修完应修的全部课程且成绩合格者，每月增加100美元的工资。当然，美国税收也很高。在美国购物也要交7％左右的税，因此他们的实际收入不是平常所说的那么高。由于公务员有优厚的待遇，社会地位也比较高，尽管他们比企业经营者的收入有较大的差距，但他们仍然热衷于自己的工作，为美国的社会发展作贡献。

2、日本公务员的绩效考评体系

日本称公务员考核为勤务评定。考核的目的在于提高公务员的工作效率和质量，并为加薪、提级、调动、停职、免职等奖惩提供公平可靠的依据。

考核依《勤务评定规则》实施。按《勤务评定规则》规定，考核分“定期考核”和“特别考核”两种。定期考核是除按合同雇佣的工作人员外，每年定期（各省、厅都在六月一日）对其工作人员考核一次或一次以上。特别考核是在定期考核以外所作的勤务评定，如对试用期间的工作人员就须进行一次以上的特别考核。机关首长如认为必要，还可随时对下级进行特别考核。

日本公务员的考核内容分为四大项：

（一）工作。包括：（1）工作状况。具体内容是：是否具备工作所需知识；工作有无计划；公文报告是否及时正确处理；工作有无错误，成绩如何等。（2）工作效率。具体内容是：工作进度是否达到要求；完成工作量多少；处理公务有无延误等。（3）工作态度。具体内容是：考勤情况；有无迟到早退现象及次数；处理公务是否认真；有无擅离岗位或与他人闲谈情况等。（4）对下级的指导。具体内容是：是否发挥了下级的积极性，指导是否恰当正确；对下级工作的检查处理是否得当等。

（二）性格。包括对下列项目的鉴别；积极与消极、坦诚与圆滑、温厚与豪傲、谨慎与轻浮、认真与马虎、机敏与迟滞、精细与粗糙、从容与急躁、开朗与忧郁、周全与偏激、好辩与沉默、规矩与无束；还有，同情心、恒心、钻研精神、意志力及是否善于社交等。

（三）能力。具体包括：注意力、记忆力、理解力、实行力、规划能力、交涉能力、指导能力、研究能力等。

（四）适应性。判定适合何种性质的业务工作。大体分为：规划、研究、会计、总务、审查、接洽、计算、例行、秘书工作等。

公务员的考核由各省、厅首长负责，自行实施。各省、厅首长在安排考核前，须与最高人事行政机关——人事院协商，根据规定的考核内容拟定本机关认为适当的考核表。考核情况的评定可用计分法，也可用评语法，或二者兼用之。

考核时，机关首长指定有关人员为考核人，考核人按考核表内容对各工作人员作出评定，填好表后，报告工作人员的直属长官。另设考核人监督长官，监督整个考核工作。考核人的监督长官如认为考核人的评定不适宜，可以加以调整。

机关首长在审查考核评定表时，如认为适当，便加以确认；如认为不适当，则要求考核人重新考核，或交监督官再作调整。考核表上的考评报告如经确定，除非以后发现有明显的错误，便不得更改。机关首长就已经确定的考核报告还要写一总评语，然后一并存档，作为奖惩的重要依据。

考核评定分为A、B、C、D、E五级。评为A的，可以越级加薪，但评A的人数不得超过百分之十。评为B、C、D的都可以提级。评E的不能提级，严重的要给予处分。

公务员提薪、晋升，除根据考核外，还有一种“提升考试”。考试合格者被列入录用候补名册。需要提升时，便从候补名册中得分最高的五人中选择一人。经过定期考核、特别考核和提升考试，成绩优秀的人就可逐步提升为课长、部长、局长，乃至常务次长。

日本对各级公务员有明确的奖惩制度。根据考核和日常表现，对工作较差者给予教育、训诫；对违法失职者给予处分。处分有警告、降薪、降职、停职、免职。降薪的期限为一年以内，降薪的比例为月薪的五分之一。停职的期限也是一年以内，停职期间保留公务员身份，不发薪金。

为维护公务员的身份和利益，保证人事行政公正，日本《国家公务员法》规定，不管对公务员进行何种处分，处分者都应向被处分者提交记有处分事由的说明书，说明书应写明“对该处分如有不服，有权向人事院提出申诉”。受处分者如认为处分不当时，可以要求人事院举行“公平审查”。人事院在接到要求“公平审查”的请求后，组织“公平委员会”调查、审理、裁决处分是否适当。审理可应受处分人的要求，公开进行。在审理过程中，受处分的人和处分者都有权出席全部审理会议，有权陈述自己的理由和意见，有权请证人和辩护人作证或辩护。人事院经调查审理后，认为处分不当时，有权取消处分，并指示原处分机关补发受处分者被扣发的工资。

四、我国公务员绩效考核的现状及成因分析

（一）、我国公务员绩效管理的现状

我国公务员绩效考核的“德、能、勤、绩”四个方面。在绩效考核中，建立考核项目指标体系，确定各项目的分值分配，并规定各项目的打分标准。我国的公共组织绩效评估处于初级阶段，在基本理念、实施原则、评估能力和操作技术层面存在着诸多不足。行政部门应当未能充分认识到运作管理的重要性，在提升运作层面的管理水平下的功夫也不足；重视管理中的细节不够，对管理流程的细化与责任的明确观念和系统上也比较陈旧；岗位责任管理制度考察不严，考察结果失真。

（二）、我国公务员绩效管理存在的问题

现行公务员绩效考核面临的难点，一是绩效指标不明确。二是考核过程单一化。三是注重年度考核，忽视平时考核。公务员绩效评估是一个世界性的难题,是“最复杂且最令人头疼的行政事务”。我国公务员的绩效评估同样存在诸多的问题和缺陷。

1、绩效指标效度较低。公务员绩效评估指标的设计是否科学合理,直接关系到评估的准确性和有效性。一般来说,合适的评估指标应该是基于工作分析之上的[1];不同部门的不同类别、不同层次的公务员应制定不同的评估指标体系。我国现行的公务员考核制度中规定的“德、能、勤、绩、廉”五项标准只是原则性的规定,绩效评估标准过于笼统,评估内容大体相同,部门之间、被评估者之间缺乏可比性,评估者无所适从。很多机构都没有工作说明书,没有进行过工作分析,在这种情况下,某一特定职位所要求的职责和权利没有完全理清,这就使指标提取的科学性上打了折扣,随意性增大,效度得不到保证。

2、绩效评估方式陈旧、单一。一是领导考核与群众考核相分离。要么是领导一个人说了算,根本不考虑群众的评论,要么采取极端民主化的做法,把决定权全部交给群众,最终流于形式。二是定性有余,定量不足。我国公务员考核虽然明确强调采取定性与定量相结合的原则,但在实际的考核中,往往忽视定量测评,这就造成了考核既缺乏科学性,又难以避免随意性和片面性。三是注重年度考核,忽视平时考核。目前我国仍缺乏一套系统且实用的平时考核办法,而且有些部门根本就没有平时考核办法,仅凭领导主观下结论。[2]

3、评估人的非专业化和评估过程的形式化。公务员绩效评估是一种专业性较强的管理活动,要求管理者具有相关的专业知识与专业技能,特别要具备开发绩效管理系统的专业技能,只有设计出科学合理的评估程序才能保证评估结果的公正性和可信度。我国现行公务员评估方式一般是采用自上而下的评估模式,这一过程并没有进行评估人与被评估人之间的有效沟通,被评估人仅仅作为一个被动的客体接受评估主体的单向评价。这种单向的评估模式不但容易造成对评估结果的误解和分歧,而且也容易导致评估的不公正和腐败的滋生。另一方面,我国现行公务员评估主体一般由部门负责人、本部门人事等有关单位负责人和公务员代表三方组成。而现实中很多从事政府人事工作的人员也缺乏相关的专业知识与技能。所以,评估程序很难做到科学化、合理化、规范化,存在很大的随意性,甚至完全流于形式。

4、绩效管理功能严重缺失。主要表现为:第一,绩效结果的反馈不足。在对公务员反馈评估结果时,有的政府部门只反映考核等次,有的只反映领导的评语,根本不考虑被评估人的反应,有的甚至不反馈。第二,绩效评估结果的使用不当。公务员的评估结果与其他管理活动关联不大,公务员职位升降、待遇优劣的相关因素往往是制度以外的,而作为制度内因素的绩效评估却被其他“潜规则”所淹没。第三,绩效评估工具未能得到充分利用。公务员所在组织并不能运用绩效评估这一有效工具找出公务员绩效中存在的问题,不能针对公务员绩效中的不足制定合理的绩效改进方案,不能考虑利用绩效评估工具为公务员的职业发展提供依据。

（三）、成因分析

一方面，现行的公务员考核制度中规定的“德、能、勤、绩、廉”五项标准只是原则性规定，缺乏对各个职位责、权、利的科学系统分析，部门之间、被考核者之间缺乏可比性，质量得不到保证。另一方面，绩效考核定性有余，定量不足。现行的公务员考核虽然明确强调采取定性与定量相结合的原则，但在实际的考核中，往往忽视定量测评。现行公务员考核一般实行被考核者做出自我鉴定，部门负责人进行评价，考核小组确定考核结果。这种单向的考核模式造成考核既缺乏科学性，又难以避免随意性和片面性。目前仍缺乏一套系统且实用的平时考核办法，一些部门也没有平时的考核工作，仅凭个人的主观印象下结论。四是绩效管理功能缺失。主要表现为绩效结果的反馈不足，绩效考核结果与公务员的职位、待遇关联不大，不能利用绩效考核为公务员的发展提供依据。

（四）、借鉴西方公务员绩效考评体系之可行性

1、中外公务员考评体系相同点

公务员考核体系都坚持客观公正、注重实绩的原则，实行领导与群众相结合，平时与定期相结合，定性与定量相结合的方法，按照规定的权限、条件、标准和程序进行。公务员的考核分为平时考核和定期考核。定期考核以平时考核为基础。平时考核重点考核公务员完成日常工作任务、阶段工作目标情况以及出勤情况，可以采取被考核人填写工作总结、专项工作检查、考勤等方式进行，由主管领导予以审核评价。定期考核采取年度考核的方式，在每年年末或者翌年年初进行。

2、中外公务员考评体系的差异

①从公务员的范围来看，不同国家在公务员范围的界定上存在差别。以英国公务员的范围为例，公务员是指通过非选举程序而被任命担任王国政府工作的国家工作人员，即那些不与内阁共进退的“常任文官”。英国公务员的范围是较小的。而美国公务员所指范围较大，涵盖了所有由政府雇用的文职人员，包括公共事业单位的人员和政府经营的企业单位的管理人员。而日、法等国的公务员范围更大，如法国规定在“中央政府以及所属的驻外机构或公立公益机构的各级部门中正式担任专职的人员”都是公务员。但范围更大的，应属我国。《公务员法》把各党派、公、检、法机关工作人员通通纳入公务员范围，使得我国公务员队伍庞大而特殊。这种独具特色的公务员范围且不说是否合理，从实践层面看，必将使未来公务员的管理与改革变得更为复杂。

②从公务员制度的指导原则上看，奉行政治中立是西方国家文官制度的基本原则。当然，这一原则主要适用于常任的业务类公务员。政治中立原则要求常任的业务类公务员在政治上保持中立，因此，他们不应参加任何政治活动，不应支持反政府的政治活动，不应发表任何政见，不应公开对政府政策措施提出批评性意见，不能参加政治性竞选活动。在公职选举中只行使选举权，若要竞选公职，需先辞去其职务。不准参加工会，不得兼任议员，不得参加营利性经济活动等。文官法的类似规定，其目的是使政府的公共事务管理活动不致因政党的矛盾和斗争以及政党内阁的更替而受到影响。西方文官制度所以强调所谓“政治中立”的原则，是与其政党政治相关联的，为了避免“封建恩赐制”和“政党分肥制”带来的社会流弊，保持政府管理的稳定性和有效性，西方文官制度要求文官不得参加党派等政治活动，在公务活动中不得带有党派的政治倾向性等等。而我国的政党制度是一党领导的多党合作制度，中国共产党是法定的唯一的执政党，因此，坚持党的基本路线是中国公务员制度的基本指导原则。在实践中要求公务员必须始终与党中央保持一致，坚决捍卫和执行党的路线、方针、政策。

③以能力和业绩取向为本的功绩制是西方考评体系的一个重要特征。西方有些国家视公务员为一种职业群体，在思想道德要求方面，没有做出与其他职业群体明显不同的特殊规定。政府与公务员是雇主与雇员的关系，公务员作为公共部门的雇员，常常就自己的利益与政府进行谈判。我国公务员制度始终坚持德才兼备的用人标准。这就要求官员不仅要有一定工作能力，而且要求有良好的道德品质，以影响和教育人民。在官员的选拔上，不仅强调才智，还强调道德品质，要求公务员与人民群众同甘共苦、廉洁奉公、不谋私利、不搞特权。

④“法治管理”和“功绩制原则”作为西方公务员制度的核心特征之一，是以西方传统文化中平等、互利、尊重规则的契约观念和追求效率、效益的工具理性为基础和支撑的。而简单有效的异体监督机制（如权力分立制衡、开放的社会传媒压力）使得公务人员的言行举止无不处在公开透明的环境之中，任何肆意妄为都会承受巨大的风险。在我国，受传统文化的影响，缺少有效的制度监督。在权力的运作过程中，往往以传统道德、血缘关系、有限范围内的“共同利益认同”为依据，抽象的道德标准难免成为主观随意的“自律”要求。没有“配置科学、程序严密”的制度设计，我国公务员制度科学价值的发挥将受到极大的制约。

⑤西方在公务员选拔制度一般实行“两官分途”，强调政务官的所谓政治化和事务官的所谓职业化，我国公务员制度则没有“政务官”与“事务官”的划分。这是由于我国是共产党执政的国家，不搞多党轮流执政，所以不存在政务官与事务官的截然分野。但是，为了便于分类管理，我国的《公务员法》将公务员按照工作性质分为三类：综合管理类、专业技术类、行政执法类。这种分类方式也将随着条件的成熟而发生改变。

3、借鉴西方公务员考评体系的可行性论证

考核目标上的可行性，公务员考核制度都是为了不断强化效率，促进工作：

①减少考核误差，考核结果相对有效

因为考核的主体是多元化的，所以在考核结果上就显得相对比较公平，同时员工在接受上也更容易得多。一个考核者说话不算话，但多个考核者一起来说话，那不可能不算话了。

②②可以让员工感觉上层重视绩效管理，让多个主体参与考核，要调动众多部门的人员和资源，所以从整体绩效管理推动力来讲，对于员工参加和认识到考核重要性上是有一定的助推力的。

③③可以激励员工提高自身全方位的素质和能力。现在考核的要素可能也是多元化的，对员工综合素质要求比较高，要取得好的考核成绩，各方面都要严格要求自己。有利于促进员工的全面快速成长，有利于单位人力资源整体水平的提高。

考核时代上的可行性，当代世界在经济、政治、文化上的联系不断紧密，随着民主思想和人性化科学发展观观念的不断深入，借鉴先进发达国家的绩效考核先进经验是适应当代客观实际需要的。

五、基于多维导向的政府公务员绩效考核的完善路径

（一）、营造和谐统一的生态环境

从功能理论之生态观点而言，任何经济、文化、政治和行政制度等皆为一有生命的个体，是经过一段漫长的成长过程渐渐演进而来的。也就是说在生命的个体之间，以及生物与环境之间都有一种功能的相互依赖关系。公务员的绩效主要体现在行政的点点滴滴，方方面面。因此，整个绩效考核体系的平衡需要一个和谐的政治、经济、文化生态环境，同时又作用于这个生态环境。

（二）、借鉴科学合理的西方经验

西方绩效考核体系的优点在于，一是在知识上的要求更加全面，目前我国对公务员的考核基本上很多都是专业局限性强，或者还停留在基础知识的考核上，没有对公务员成为一个通才提出更高的要求；二是对服务意识和态度上的高要求，我国公务员体系在考核中方式方法单一，考核结果不透明不公开，这些都是远离“执政为民”原则的一些体现，服务于人民的态度上也十分欠缺；三是对领导能力的重视，无论公务员职位高低如何，不仅仅只看重“一把手”的领导能力，对一般公务员的领导能力，团队合作能力也十分重视。

我国公务员的绩效考核往往只对机关负责，对服务与管理对象却比较漠视，这就不能较准确地反映被考核者的实际情况。为了尽可能减少人为因素所造成的偏差，对公务员绩效的评价，可以采用目前在一些西方国家中流行的360度考核方法全方位的评价公务员工作，评价者除了其直接上级外，还应该包括同级、下级和机关外部的行政行为服务对象等，只是在实际运用中，对不同考核者赋予不同的权重。

事实记录法。对公务员工作行为态度考核的事实依据表格，在公务员的某些行为发生后，仔细填写事先设计好的表格，详细记录此次行为发生的时间、采取的管理行为、管理者采取行为的时间、所实施的措施效果如何等等详尽的情况，作为公务员季度或年终考核的依据，同时也是作为管理者是否履行了管理职责进行考核的依据。

采用现代考核手段。考核任务的繁重、复杂使得广泛应用计算机、网络、心理学等手段进行公务员绩效考核变得越来越必要，而国内电子政务建设的日益完善，也为公平、公正、公开的实施公务员绩效考核提供了便利。例如利用因特网进行的民意测验、公众反馈就是一种有益的尝试。政府部门可以利用网上调查的方式及时收集民众对本部门公务员的总体绩效的反馈信息，这些信息通常都可以作为公务员绩效考核的重要参考加以利用。

（三）、创设以人为本的价值理念

坚持以人为本，是我们党坚持马克思主义辩证唯物主义和历史唯物主义的世界观、方法论，抓住“人是全部人类活动和全部人类关系的本质、基础”这个根本，从新时期党和国家事业发展的全局出发提出的重要思想。它深刻揭示了共产党执政的本质和目的，是对党的执政理念的重大创新，有利于进一步密切党同人民群众的血肉联系，夯实共产党执政的根基，调动一切积极因素，齐心协力地全面建设小康社会。牢固树立和认真落实以人为本的执政理念，关键是要尊重人、关爱人、依靠人，把促进人的全面发展作为执政兴国的根本目。绩效考核系统实际上不仅仅考核执政能力，还要考核系统中每个个体是否符合以人为本的科学发展观要求，是否符合追求人民根本利益的原始初衷，是否服务于国家建设的客观实际需要。

有别于英美国家的法治传统和已经形成的绩效观，我国历来是个“人治”色彩比较浓厚的国家。在“人治”浓厚的环境下，人情关系、主观臆断往往取代科学、客观的评估标准而成为左右评估的主要因素，而工作绩效、科学考核、公众评价、法治管理等现代绩效评估理念难以深入人心。另一方面，目前我国不少政府部门不是把评估作为提高管理水平的正面措施，而是作为绩效预防的手段，当某一方面问题成堆，社会反映强烈时，才采取诸如大检查、专项调查、大评比等方式谋求改进，因而总陷于被动。这样一来，我国的公务员绩效评估工作一直徘徊在比较低的水平，难以有所突破。

要达到绩效考核的目的，需要公务员思想上的认同、行动上的支持和能力上的支撑，因此应该在行政部门中建设以人为本的绩效文化，形成政府绩效管理的“软环境”。作为公务员制度改革成果之一的公务员绩效考核，其在公务员队伍和社会公众中所得到的认同和理解还是远远不够的，这在一定程度上也是公务员绩效考核往往被置于形式主义尴尬境地的原因。通过绩效文化的建设，增加公务员队伍对绩效考核的认同感，在行政部门内形成追求优异绩效的核心价值观，可化解绩效考核过程中的矛盾，实现绩效管理目标。在一个相对成熟稳定的组织中，进行绩效文化建设最保险的策略就是循序渐进。就公共部门的绩效考核来说，在最初阶段，组织可以把绩效指标定得稍低一些，或是把刺激手段缓和化，力求把由此给成员带来的压力控制在他们比较能够接受的程度，避免组织成员因瞬间感到的利益骤减而对自己产生怀疑或对组织其他成员产生不满。

（四）、构建实用性与可行性相结合的制度安排

我国对公务员进行绩效考核还没有制度化、规范化，基本停留在自发、半自发状态，体现出盲目性、单向性、封闭性等特征。因此，实施公务员绩效考核,应重点做好以下几个方面的工作:

1、确立科学的考核指标,增强考核的实用性。一方面,健全岗位责任制,使公务员岗位的职责权利有机结合,为考核提供可靠依据。另一方面,根据不同的考核目的、考核对象及其工作性质和特点,因事因岗位制宜,设计不同的考核标准，保证考核标准尽量具体化、明细化。

2、提高公务员素质，认清考核的重要性。近年来,考核中存在的问题,与公务员对考核工作不够重视、考核缺乏系统规划有很大关系。为此,实施绩效考核首先要加强对公务员的教育,让他们深刻认识到考核关系到每个人的工作和前途,从而增强配合考核工作的积极性。

3、实行公开考核，实现民主考核。绩效考核的主体应包括公务员的上级、下级、同事、公务员所服务的对象及公务员自己。也就是在组织中实行多重考核,以全方位、多视角对组织中的公务员进行评价,从更多的信息渠道增强信息的可靠性与可信度,使绩效考核趋于科学、准确。采用多种考核方式相结合。同时采用不记名评估、社会调查、民意测试等多种考核结果结合起来，保证考核的客观真实性。通过社会调查、民意测验等方法让公众参与对公务员进行考核,才是真正的民主考核，,更重要的是这样的考核才是真正对人民负责,形成人民监督和上级监督相结合的绩效推动机制,从而建立让老百姓高兴和满意的服务型政府。

4、建立完善的反馈系统，强化考核的使用价值。考核结果的使用是绩效考核工作的重要一环,关系到考核工作的质量与效果。如果把考核的功用仅限于控制公务员的工作及其行为,就会引起被考核者的逆反心理,使考核流于形式。因此,将考核结果与公务员的晋升、奖惩、培训以及工资待遇挂上钩。另外,主管领导与被考核者之间应有一个交流反馈程序。绩效考核所要求的结果反馈,应当是双向的、互动的。反馈的内容主要有两点:一是所完成的业绩是否达到了预期的绩效目标要求;二是总结经验和教训,对下一步如何改进工作提出建议。只有做到这一步,才算完成了绩效考核的一个完整周期。

（五）、强化既有针对性又公平规范的激励机制

①针对忽视不同层次的公务员需求，由于不同层级公务员在政治前途、社会地位、工资福利等方面的发展空间不一样，各阶层公务员的需求也各不相同，同一公务员在不同的阶层的需求也不相同。我们的激励机制应该除了包括了考核、晋升、培训、及工资福利等内容，还应该针对不同阶层公务员的不同需求，构建灵活浮动的激励机制。

②增加物质奖励在绩效考核中的比例。目前制定的一些奖励政策，过于平均化，如目标考核奖、单项奖都是已人均标准下达的，根本不能奖勤罚懒，对能干事、干成事的人的激励非常有限。

③绩效体制于职务晋升的联系应该更加紧密。目前，公务员系统中在职务上的“能上不能下”的现象十分突出，晋升依据不合理，地方特别是基层的主要领导将个人的权利凌驾于法制之上，或者对法制执行不到位，升官意志严重，在人员晋升上拉帮结派、任人为亲、任人为钱，出现了不少“跑官、买官、卖官”的现象。

④监督和惩罚等负激励机制不能流于表面。目前在许多单位，公务员违法违纪行为暴露后，由于其所在的行政机关领导要承担连带责任，因而，应受处罚的公务员常常被包庇，以至于大事化小，小事化了，最后不了了之。这种被打了折扣的行政处分，不仅失去了惩罚和威慑的作用，还挫伤了广大公务员的工作积极性。

⑤完善风险性的激励机制。目前社会上把考公务员当成了公认的“金饭碗”，职业保障太强，即公务员的职业风险性相对缺乏，使部分公务员没有工作压力、没有进取精神，以致缺乏职业危机意识。

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