我国社会保障基金审计探究

2019-06-22 版权声明 举报文章

一、社会保障基金审计的理论基础

(一)受托责任与社会保障基金审计。受托责任的概念来源于财产权。在社会经济活动中,财产所有者将其拥有的财产托付给他人进行管理、计划、决策时即产生了受托责任。受托责任关系一般涉及委托人和受托人两个当事人。受托责任即为财产的受托人对财产的委托人承担有解释、说明其受托财产的保值、增值活动的义务。受托责任其责任主要表现在行为和报告这两个方面,行为责任是指是否按要求管理受托经济资源,报告责任则是指提供的财务信息是否合法。受托责任与任何审计活动都是相辅相成的。社会保障基金审计作为审计活动的一种,也与受托责任存在必然的联系,投保者购买社会保障基金并非自己直接购买,通常是通过公司或其他机构代缴,这种代缴行为就是受托经济关系,其审计活动也和受托责任息息相关。

(二)公共受托责任与社会保障基金审计。相对于受托责任理论,公共受托责任理论是其发展的更高阶段。社会公众作为委托人,在信息优势和所有权不对等的情况下,对公共受托责任产生了需求。因此国家财富的所有者———人民由于缺乏信息优势,将国家财富委托给政府进行管理,使政府拥有管理国家各项事务的权力;同时政府在遵守各种法律规章制度的基础上,避免权力的滥用,以保证这些财富的安全与完整,提高资源的利用效率,并向社会公众公开相关信息。我国社会保障基金的运营采取的主要是代理管理的形式,社会保障部门并不是基金的所有者,而是委托经营者,这就表明在社会保障基金的运营上存在着公共受托经济责任。同时我国社会保障基金审计主要依赖于政府行政机构,审计机关相当于是委托审计机构,其本质也是一种公共受托关系。因此,公共受托关系体现在社会保障基金的各个方面,这也体现了审计的重大意义,无论是运营部门还是审计部门对社会保障基金都具有公共受托责任。

二、我国社会保障基金审计存在的问题

(一)缺乏审计法律基础。就目前的情况来看,我国还没有完整的社会保障方面的法律出现。由于没有统一的法律规范,导致我国负责各个不同单位性质社会保障审计工作的政府部门,站在各自的立场,自行制定了相关政策,自成一派,这就使得社会保障体系变得混乱,使其权威性和强制性得不到保证。由于没有强有力的法律,对社会保障机构的职责没有构成约束,越来越多的基金运营者利用法律的空隙,非法套取社保基金,而审计部门也由于没有法律作为依据,审计监管形同虚设。

(二)基金挤占挪用现象突出,监督不到位。从审计署对企业进行的关于为职工缴纳社会保险的财务专项调查结果中可以看出,企业财务中存在占用社会保障基金挪为他用的现象。

(三)监管机构缺乏真正独立性。我国设立了社会保障基金政府审计部门,把劳动保障部门以及社保基金管理机构作为审计对象,目前负责基金监管的基金监管机构是被审计对象劳动保障部门的下级机构。这就形成了劳动保障部门同时拥有运营和审计的权力,将我国社会保障基金监管与投资运营混为一体,社保部门是基金管理者,也是基金监督者。因此,监管与运营重合,导致了权责部分、监管不明现象的产生。

三、我国社会保障基金审计存在不足的原因

(一)监管法制不健全。我国还没有真正意义上的社会保障法律,也就没有社会保障基金审计的相关法律文件,只有大部分以“通知”“、暂行规定”、“条例”等形式存在的行政规章由国务院各部委制定,导致社会保障基金审计体系缺乏有力的监管网络,各类法规条例相对分散,缺乏联系。社会保障基金审计没有统一的衡量标准,社会保障部门的责任与义务没有得到有效的约束。此外,审计部门没有一致的审计规范,社会保障基金的基础数据、基本指标取值标准不同步,使审计难度加大。

(二)监管方式单一,信息披露制度薄弱。我国审计监管的现状是以行政部门审计为主要审计手段,而国家审计机关所涉及的审计对象颇多,内容繁琐,难以对社会保障基金做到及时有效地监督。现行的监管模式主要是事后监督,对造成的损失无法弥补。缺乏预警监督、单一的监督方式和监督手段导致了社保基金审计的效率不高。社会保障基金监管不够透明,监管部门实行封闭运作,参保者没有被告知自己的钱是如何被管理,社会监督存在严重缺位。

(三)未形成有效的监管体系。我国现有的社会保障基金监管体系主要存在两大问题:一是审计部门责任分配不合理,社会保障基金审计实行分散监管,由多个政府部门共同承担监管责任,这就必然导致监管主体间难以协调,责任不明确。二是审计人员数量不足,人员素质不高。审计人员严重不足,社会保障基金中存在的问题很容易被忽略。目前审计部门的的成员以老一辈人员为主,在审计分析和对现代审计技术的运用上都无法达到标准。

四、社会保障基金审计的国际比较与启示

(一)审计依据。社会保障基金需要法律来规范,而审计依据的完整是社会保障基金审计的基础。纵观国外社会保障基金的发展,国外很多国家都有完整的社会保障法律体系为社保基金审计提供了依据。以德国为例,1881年社会保障制度开始形成,到1976年进行了社会保障制度改革,在1985年之后以社会保险、社会补贴、社会救济为主体的社会保障制度得以形成。相比之下,我国尚未颁布任何法律来作为社会保障基金审计的依据,立法滞后,造成社会保障基金审计缺乏法律依据。

(二)审计模式。从审计主体和审计模式方面来看,大多数发达国家的审计模式是以政府审计为主,同时辅助以社会审计和内部审计。通过德国对社会保障基金在审计权限、审计对象、审计内容、审计结果的分析可以得出,我国首先都把与社会保障基金相关的各个管理部门作为审计对象;其次审计内容都涉及面广,信息量比较大,涵盖了社会保障基金来源、支出、管理、运营的各个方面的审计;最后,德国的社保基金审计都包括了对财务信息的审计,以及对社会保障基金运营的效率和收益的审计。而我国的审计模式主要是政府行政审计,社会审计和内部审计环节薄弱,这与国外的审计模式存在大的区别。

(三)审计方法。在审计方法方面,早年我国的社会保障基金审计方法比较单一,没有先进科学的审计方法。而国外发达国家则拥有了相对先进的审计手段。在德国,社会保障基金的特有风险被当作出发点,通过对其进行分析和评价,围绕基金风险来设计审计计划,建立了风险导向型审计,将其贯穿于整个审计过程之中。2000年,又实现了计算机审计与风险审计的结合。随着科技的发展及国外先进审计理论和审计方法的影响,我国在21世纪以来,开始实行联网审计和效益审计。效益审计将成为我国未来5年审计工作中的主要审计方法,建立社会保障预算体制,通过预算来控制支出。

五、完善我国社会保障基金审计的对策建议

(一)完善社会保障法制建设,坚持有法可依、依法审计。严格的法律规范是我国社保基金审计工作有效进行的保证。不仅需要以基本法的形式颁布《社会保障法》,还要出台配套的更为详细的法律文件,将社会保障的征收与使用范围、缴纳额与发放额的计算、基金的投资管理、社保基金管理部门的权利义务与惩处机制等以法律条文的形式加以规定,以此来建立完整的社会保障法律体系,为基金审计工作提供法律依据,实现有法可依。社会保障部要加强审计监督制度建设,加大行政执法力度,严格做到对违法行为进行惩处,杜绝一切徇私枉法、知法犯法行为,做到依法审计。

(二)健全社会保障基金审计监管体系,充分发挥审计监督职能。

1.完善社会保障基金审计监管体系。国外通过以法律来作为社会保障基金安全运营的保障,以基本法的形式对社会保障基金审计提供依据;其次有依法设立的行政机构对社会保障基金进行监管;最后,规定重要的审计报告必须送交国家权力机关审查。我国应该加强社会保障经济审计监管体系的建设,完善审计监管制度,提高审计质量。进行审计体系改革,实现社会保障基金所有者、监管者和经营者色角色分离。我国需要把社会保障基金这“第二财政”纳入财政预算的范围,在目前地方政府掌管着社会保障基金的管理和运营权的情况下,要加强中央对社会保障基金的宏观调控,实行政府财政预算,这将强化政府财政职能的发挥,实现收入分配效应和资源配置效应。此外完善社会保障基金审计体系还要加强对其使用的相关信息公示,实现运营公示,提高社会保障基金管理的透明度。社会保障部门要及时公布最新的社保基金收缴比例、收缴金额,使社会保障基金运营置于公众的监督之下。

2.强化社会保障基金内部审计。审计活动严格遵照审计法律文件的相关规定进行,任何审计项目的规范性、权威性、准确性、强制性都能有法律作为保障。突出审计工作的重点。深化审计工作分析,避免审计只停留于社会保障基金矛盾的表面,而无法发现问题的本质所在。约束审计权力,明确各部门的职责。将审计职权进行细分,防止审计权限过分集中现象,严惩权利滥用和越权行为。

3.推进社会保障基金社会审计。目前我国社会保障基金审计主要依靠政府行政审计,而社保基金审计部门与被审计对象基金管理机构都是由劳动保障部门统一领导,这样的隶属关系对政府审计的独立性在很大程度上带来了负面效应。必须将内部监督与外部监督相结合来确保审计效率。社会审计人员独立于社会保障基金管理部门和审计部门而存在,在审计工作过程中其公正公平性可以得到保证。因此,就我国国情而言,应该采取以政府审计监督为主导,其他多种监督方式并存的监管体系。

(三)重视审计人员综合素质的提升,确保审计质量。随着经济全球化的发展,社会保障基金必将与国际接轨,社会保障政策也随之改变,传统的合法性审计所固有的审计模式与审计思路不再适应经济发展的要求。这就需要加强对基层审计人员的培训,不仅包括审计方法、法规制度方面的培训,还应从提高审计人员对社会保障基金问题的认知分析能力和创新性思维,摆脱固有的审计思维模式。只有这样,审计工作才能为社会保障基金的高效有序运营建立坚实的基础,才能真正实现依法审计,审计为民。

(四)加强社保基金的投资运作和风险控制。根据社会保障基金《暂行办法》的规定,在基金的投资运作中既要实现基金资产增值,同时须重视基金的安全性、流动性。加强我国社会保障基金的风险控制也是审计工作的一部分,实现有效的分散投资风险必须拓宽投资渠道,按市场原则实行投资的多元化。市场经济体制下,涌现了大量的基金管理机构,为多元化投资模式的发展带来了便利。

(五)寻找新的审计手段,全面实现计算机审计。由于我国计算机审计起步较晚,我国计算机审计的运用比较局限。基金审计需要进行全面审查,将审计监察工作渗透到社保基金的各个管理环节,这样大量的工作需要计算机协助完成,许多工作底稿的处理和数据的分析可以由计算机自动化生成,从而提高审计效率。所以,要加强审计人员计算机审计知识的培训,推进计算机审计的普及,从审计角度来促进计算机软件在社会保障审计方面的运用。综上所述,在社会保障方展方面,我国不管是在发展速度还是所取得的成就上都是举世瞩目的。然而,我国现行的不管是社会保障基金运营管理还是审计监督方面都存在漏洞,需要引起高度重视。因而加强社会保障基金审计的法制建设、规范审计程序、完善审计监管体系对于促进社会保障基金审计的发展和维护我国社会经济稳定显得尤为重要。

作者:廖冰洁 单位:中南财经政法大学

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