坚持和完善人民代表大会制度的重要平台

2012年4月6日，“上海人大工作研究会”宣告成立。成立研究会的目的是为了更好地发挥长期从事人大工作领导专家的作用，通过调查、课题研究等多种方式，为进一步坚持和完善人民代表大会制度提供智力支持。在此之前，在全国范围内，各省、自治区和直辖市人民代表大会常务委员会已经成立了不少类似的研究会，开展了多种形式的工作，发挥了不同程度的作用。

为了全面了解把握全国各地人大制度研究会[1]的基本情况，进一步整合研究资源、完善人大制度，同时也为推动上海人大工作研究会的制度建设与研究工作提供参考借鉴，课题组开展了本项调查研究。

调查报告的主要内容包括：（1）各地人大理论研究会概况（数量、会员、组织结构、章程、分布、名称、经费、管理方式等）；（2）活动开展的方式、内容与影响；（3）经验总结，存在的问题与不足；（4）发展与完善的建议。

一、各地人大制度研究会概况

课题组采用了网络检索、电话调查、邮寄书面问卷等方式，面向全国31个省、直辖市、自治区的人大常委会，以及部分地级市的人大常委会，对各地人大制度研究会的基本情况进行了全面的扫描，获得了第一手的资料。各地人大制度研究会概况调查的项目包括研究会名称、地址、会员、网站、会刊、组织结构、章程、经费、历史、管理方式、活动内容、对外交流、研究成果、经验总结等方面，基本情况可见“表1：各地人大制度研究会概况”。

通过调研，我们对全国范围内省级人大常委会层面设立的人大制度研究会基本情况可以总结梳理如下：

1.数量。在全国31个省、直辖市、自治区（不包括港、澳、台地区）人大常委会成立人大制度研究会的共有21个，约占68%。省级人大常委会层面设有研究会的，往往在县、市、区层面也成立了类似组织。

此外，一些省、自治区、直辖市人大常委会虽未成立研究会，但是在其下属县、市、区人大设有类似组织，并且积极开展活动、有一定的社会影响，如浙江省范围内有“杭州市人大工作研究会”“嘉兴市人大理论与工作研究会”“宁波市人大工作理论研究会”；新疆维吾尔自治区的“乌鲁木齐市人大工作理论研究会”；天津市的“河北区人大工作研究会”；河南省的“郑州市人民代表大会制度理论研究会”；贵州省的“贵阳市人民代表大会制度工作研究会”；内蒙古自治区的“鄂尔多斯市人大工作研究会”等。限于条件限制，课题组未对省级以下层次的人大制度研究会作进一步的调研，但是可以确定的是，全国地方各级人大设立研究会是一个比较普遍的现象，这是人大制度研究和宣传的一个重要平台。

2.成立时间与背景。超过80%的人大制度研究会成立时间集中在20世纪90年代初期，究其背景主要有以下三方面的因素：一是“”结束之后，我国社会主义民主政治迎来了恢复发展的机遇。1979年7月1日，五届全国人大二次会议通过了《关于修正宪法若干规定的决议》和作为七个重要法律之一的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，规定县级以上地方各级人民代表大会设立常务委员会，这是人民代表大会制度的重大发展，是民主制度化和法律化的重要体现[10]。地方人大工作在立法、监督、重大事项决策等方面进行积极探索、创新，产生了经验总结、理论研究的实际需要。

二是20世纪 90 年代初期，著名宪法学家吴家麟教授曾呼吁应当把人民代表大会制度作为一门独立的学科来研究，提议设立“人大学”[11]，引起不少实际工作者和学者的共鸣、响应[12]，形成了研究人大制度和人大理论的一股热潮。

三是全国人大的引导和推动。1992年7月3日至9日，全国人大常委会办公厅召开人民代表大会制度研究和宣传工作座谈会，彭冲副委员长、曹志副秘书长分别发表重要讲话，研究探讨在新形势下如何加强社会主义民主和法制建设，不断完善人民代表大会制度等问题。全国各地的150多位人大常委会机关负责人、理论和新闻宣传单位有关人员出席座谈会。

1994年9月12日至15日，人民代表大会制度理论研究和宣传座谈会在北京召开。各省、自治区、直辖市人大常委会机关，中央宣传和新闻单位，法学界、政治学界以及全国人大常委会机关的有关负责人和专家学者等170多人参加会议[13]。这两个会议的召开对人大制度的研究和宣传起了很大的推动作用。正是在这样的背景下，各地纷纷成立了人大制

在21个研究会除2个情况不详外，均有章程。会员（理事）人数从几十人到数百人不等。成员或理事基本由两方面的人员组成，一种是以个人身份入会的，其中有从人大常委会离退休的同志、在职的人大工作人员，还有在各大院校及宣传部门从事政治法律教育、科研和宣传工作的专家、学者以及有关的党政部门的同志；另一种是以团体会员单位的代表身份入会的，其中主要是各市、区、县人大理论研究会的代表。研究会的这种成员结构，体现了经验型和知识型的结合，离退休老同志和在职人员的结合，纵向与横向力量的结合，有利于集中优势资源，围绕重点课题，深入开展研究。研究会的领导包括名誉会长、会长、副会长、秘书长。14个研究会的会长由退休的人大常委会领导（主任或副主任）担任，5个由在职人大常委会领导担任（副主任、秘书长或法制委主任委员）。大部分研究会没有独立的办公场所和办公人员，秘书处工作通常由人大常委会研究室工作人员兼任。5个研究会每年有固定经费，1个研究会通过团体会员缴纳方式获得经费，1个研究会成立专门基金会筹集和管理活动经费，3个研究会无专项经费，根据工作需要申批，其余情况不详。研究会主管单位大部分为人大常委会办公厅，少部分为研究室（4个）。

二、活动与影响

1.活动内容。各地人大制度研究会结合本地人大工作实际，进行理论研究，开展各种活动，推动人大工作和民主法治建设、服务本地改革发展。归纳起来，主要包括以下几方面的内容：（1）组织学习，通过讲座、考察、调研等方式，增加知识、扩大视野；（2）经验交流，各地人大建设和人大工作中的新经验、新做法进行总结交流，使之上升为理论认识，为指导实践服务；（3）理论研究，就地方人大工作中的理论与实践问题进行研究，、出版论著；（4）宣传培训，主办刊物，编印资料，宣传关于地方人大工作的动态和法律知识，协助有关方面培训人员；（5）决策参考，在调查研究的基础上，向有关方面提出建议和咨询意见；（6）培养人才，组织、协调、指导人大工作者、社会科学工作者和其他有关人员，开展研究，召开理论研讨会，进行优秀研究成果评奖活动等；（7）交流合作，通过与其他人大制度研究机构、社会科学研究部门和大专院校的合作，交流人大研究工作动态和研究成果。当然，上述活动内容是总体上的综合概括，具体到每个研究会，则各有侧重。

2.社会影响。据统计，有8个研究会出版会刊，4个研究会有网站。上海、北京、广东三个研究会既有网站，又有会刊[16]，这有助于信息沟通、规范运作、扩大影响。然而，限于人力物力所限，大部分研究会既无网站又无会刊，社会活动的新闻报导也很少，处于“默默无名”的状态，缺乏足够的社会影响力。这种情况也反映在此次调研的结果中，即便采用多种方式检索调查，仍然有不少栏目空缺，无法获得相应信息。

3.研究成果。各地人大制度研究会汇集了长期从事人大工作的领导、专家和学者，他们对人大制度和人大工作有深刻的经验体会、丰富的理论知识和深厚的个人感情，是人大制度研究的宝贵财富。多年来，人大系统内的研究者对人大制度研究发表了许多有价值的论著。表3反映了各地人大制度研究会出版的部分著作。

虽然表3的统计不够全面和完整，部分著作的作者也超出了地方人大制度研究会的范围，但是也可以起到管中窥豹的效果。一方面，各地人大制度研究会出版的著作主题非常广泛，涉及人大代表选举、地方立法、监督、重大事项决定、人大历史发展、比较研究、工具书等各个方面，反映了地方人大工作的创新和活跃程度。另一方面，也应当注意到，出版的著作以20世纪90年代居多，进入21世纪之后反而趋少，这说明研究会的活力在减弱。

4.与“体制外”研究机构的比较。目前，国内对人大制度的研究力量主要由两大主体组成。其一是各级人大常委会人大实际工作者为主体的研究队伍，常被称为“体制内”研究力量；其二是以高校教师科研人员为主体的研究群体，被称为“体制外”研究力量[17]。表4反映的是部分具有代表性的“体制外”研究机构的情况。 从表4可以看到，依托高校成立的人大制度研究机构虽然起步较晚，但是具有研究力量强、专业知识多元、社会影响大、交流广泛、活动频繁等特点，在物质条件支持、课题申报和研究、与境外学术机构交流、资料收集整理、研究成果发表出版、后备力量补充等方面存在其优势。而这些优势正是作为“体制内”的人大制度研究会所欠缺的。

三、经验与不足

虽然在课题组回收的7份书面调查问卷中，对于“研究会活动开展情况自评”一栏中的选项，3份自评“好”、3份自评“较好”、1份自评“较差”。从比例上看，情况似乎令人乐观。但是，还有13个研究会未能回收调查问卷，综合各方面情况，大约2/3的人大制度研究会运作情况不佳，没有充分发挥作用，有个别研究会（甘肃）已经注销。相比而言，有3个研究会管理制度规范、运作情况良好，其经验值得借鉴。

1.青海省人大制度理论研究会

青海省人大制度理论研究会成立于1994年9月，虽然青海省地处西部，经济社会发展与东部沿海地区存在差距，但是该研究会活动有声有色，充满活力。

青海省人大制度理论研究会的成功经验可以总结为以下几条：

一是领导高度重视。研究会会长、副会长中有多名省委、省人大常委会、省政府以及重要科研部门的在职领导[18]，在组织协调、开展活动方面有许多优势。机关有关处室的领导同志负责研究会办公室工作，对研究会各项工作开展有许多便捷。这是研究会各项日常工作得以顺利有效开展，并取得实效的重要基础。

二是注重办好会刊。研究会除了在召开理论研讨会时出版论文集外，为便于工作交流，在机关创办内刊《学习与研究》，目前已刊发80余期，及时刊载理论研究会成员、机关同志和各州市县人大常委会有关人大工作的理论研究文章，成为全省人大工作交流与探讨的重要平台。

三是突出成果转化。研究会组织了许多理论水平高、实践经验丰富的同志，积极开展调查研究，不仅研究人大履行立法、监督、决定、任免职权和代表工作、自身建设等问题，而且涉及经济、政治、社会、文化、生态等领域，形成了一批重要的研究成果。许多研究成果得到省委主要领导和中央有关部委领导的肯定和批示，进入党政决策、立法决策，发挥了重要的咨政作用。

2.北京市人大理论研究会

该研究会成立于2004年5月，虽然起步较晚，但是运作比较规范，效果良好，其主要经验有：

一是汇聚人才，制度规范。研究会设会长1名，名誉会长1名，顾问5名，副会长4名；理事119人，其中常务理事42人，包括市人大常委会委员、市人大代表、专家学者，市委、“一府两院”、市和区县人大常委会有关部门负责人等。研究会章程规定，理事会是最高权力机关；常务理事会是理事会闭会期间的执行机构，由理事会选举产生，向理事会负责；监事会是监督机构。研究会设立学术委员会，负责研究课题的立项、结项、验收，研究课题的组织以及研究成果的评定。

二是定位准确，保障有力。北京市人大常委会将研究会工作作为加强基础工作总体布局中的一个重要组成部分，作为常委会思想理论建设和调查研究工作的重要平台，努力为研究会开展工作提供有力保障，创造良好环境。具体措施包括：将研究会课题研究作为常委会调研工作格局的重要组成部分，明确研究会课题调研的职能定位；将人大常委会的一些重要活动交给研究会承担，充分发挥研究会的优势和作用，比如研究会承担了“纪念改革开放30年首都民主法制建设研讨会”的筹备组织工作；对常委会机构设置和职能进行调整，增设了研究室理论处，同时作为人大理论研究会秘书处，增加了人员编制，为研究会工作的开展提供了组织保障；保障研究会工作所需经费，保证研究会工作的顺利进行。

三是活动丰富，成果丰硕。研究会定期召开理事大会和常务理事会会议；紧密结合市人大常委会年度工作重点，先后召开了扩大公民有序参与人大工作、讨论、决定重大事项立法、制定监督法实施性法规等5个研讨会；在广大理事的积极参与下，开展了58项课题研究，研究范围涉及立法工作、监督工作、代表工作、自身建设等多个方面，取得了一批较有价值的研究成果；为促进理事之间的交流，创办了《人大理论与实践》会刊，目前已编辑出版12期，总字数近100万字；还编辑出版了《北京市人大理论研究会2005年度调研报告汇编》《讨论决定重大事项立法研讨论文集》《北京市人大工作会议文件汇编》等7本书，总文字量200余万字，较好地发挥了研究会的职能作用。

3.广东省人民代表大会制度研究会

广东省人民代表大会制度研究会最大的特点是下设基金会，负责筹集、管理和监督活动经费。该基金会于1993年8月6日成立。基金会推举会长若干人。基金会工作机构为基金管理委员会，由主任、副主任和委员组成。基金来源主要是接受省内外热心支持人民代表大会制度研究的企业、机关、团体和个人的自愿赞助。对赞助者采用适当方式予以表彰。基金的使用根据筹款项目及需要进行规划和安排，并尽可能尊重赞助者意愿。基金主要用于：为本研究会开展的研讨活动提供经费，资助本研究会会员对人民代表大会制度的调查研究；资助出版关于人民代表大会制度研究的论著，奖励本研究会成员的优秀研究成果；资助宣传人民代表大会制度的有关活动；资助研究会部分办公费用等。研究会理事会负责检查、监督基金的收支情况。基金管理委员会应将基金筹集、使用情况，每年向理事会作一次报告，并向基金会名誉会长和赞助者通报。赞助者有权提出质询和批评建议。

在看到部分研究会成绩的同时，必须指出的是，总体而言，各地人大制度研究会存在经费有限、活力不足、队伍分散、影响不大等局限。

四、发展与完善的建议

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，建设社会主义民主政治，最重要的是坚持和完善人民代表大会制度。但是从制度运作的实效来看，它在整个国家政治生活中的地位和作用的发挥，与宪法和法律所设定目标之间具有较大的落差。随着依法治国基本方略的实施和社会主义政治文明建设的加强，迫切要求进一步加强对人大制度的研究。

党的十报告指出，人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，是当代中国发展进步的根本制度保障，必须倍加珍惜、长期坚持。要深刻认识我国人民代表大会制度的本质特征、进一步发挥人民代表大会制度的特点和优势、不断推进人民代表大会制度完善和发展都必须加强人民代表大会制度的研究。

地方人大工作是人大制度创新的重要源泉。在过去的三十多年里，地方人大在人大制度建设、地方立法、人大监督、重大事项决定等方面都进行了探索创新，为社会主义法治建设和民主发展做出了重要贡献[19]。有必要及时对地方人大工作进行经验总结、理论研究。

正是基于以上几个方面的因素，我们应当珍惜地方人大制度研究会这一重要平台，充分发挥“体制内”研究力量作用，为人大工作提供参考，为社会主义民主法治建设贡献力量。

第一，人大领导应高度重视研究会工作。实践证明，研究会的活动情况和作用发挥程度与领导是否关注密切相关。北京市人大常委会主任杜德印在北京市人大理论研究会第一次理事大会时讲了“三个真心”，颇具代表性：一是真心想加强人大制度和人大工作的理论研究；二是真心想发挥长期从事人大工作、既有丰富经验又有较好理论基础的老同志，以及首都民主法制建设领域专家的作用；三是真心想用好研究会，发挥好研究会为常委会决策和工作服务的作用[20]。青海省的研究会成效突出，跟人大常委会副主任直接领导、高度重视密不可分。

第二，为研究会工作提供物质保障，创造良好环境。“兵马未动、粮草先行”，物质保障是做好一切工作的前提。调研中发现，状况不佳的研究会普遍缺乏独立的办公地点、专职工作人员和必要的专项经费。

第三，结合人大工作实际，创新活动内容。研究会应面向本地党委中心工作，面向人大工作实际，面向民生，面向基层，切实发挥好研究会咨询、参谋作用。根据常委会重点工作，积极组织会员围绕加强立法、改进监督、提高人民代表大会及其常委会会议质量与效力等问题进行调查研究，组织理论研讨，加强学术交流。

第四，注重成果转化，充分发挥作用。有作为才有地位，研究会应当利用自身优势，以理论研究的实际成果推动人大工作。具体包括：（1）为党政决策、人大工作提供咨询、参谋作用，研究会有很多实践经验丰富、理论功底深厚的资深专家，在这方面大有作为。（2）对外培训。研究会可以开展人大知识、人大理论、人大工作培训活动，满足人大代表培训、人大机关工作人员培训、公务员培训、党校干部培训等需求。

第五，完善机制，充分激发研究会活力。建立健全与学术研究单位和其他人大工作理论研究机构的联系交流机制，加强与专家学者和人大工作者的沟通联系，定期组织开展学术交流和人大工作理论研讨活动，互通信息，促进工作；建立完善科学有效的课题研究机制，努力增强人大工作理论研究的前瞻性、科学性和针对性；改进完善人大工作理论研究成果奖励和宣传机制，宣传理论研究成果，推进研究会工作，推动成果转化。

第六，丰富研究方法，提升研究能力。国内学界和实际工作者对人大制度和人大工作研究主要可以概括为如下几种模式：一是制度描述途径，即描述人民代表大会制度在中国的产生和发展过程，阐明人民代表大会制度的合理性和特殊性；二是制度改进途径，从制度原理和问题解决的角度来寻求现有制度的完善；三是工作总结途径，以人大的工作为中心而展开，通过工作经验交流的方式解决实际问题；四是实证研究途径，通过访谈和统计来考察地方人大的实际运作状况[21]。各地人大制度研究会往往比较习惯于第三种模式的研究，但是可能会缺乏对整个制度的实际生长过程和运行状况的反思，从而难以对整个制度形成深入和全面的认识。

第七，拓宽研究领域，加强综合研究。在我国，人大制度建设和人大工作涉及的领域和范围很广泛，包括经济、政治、社会生活的各个方面。与此相适应，人大理论也是一个较为复杂的综合体，涵盖多层次、多侧面的内容，如立法制度、监督制度、代表制

度、选举制度、任免制度、自身建设等；而且还和众多的社会科学，如哲学、政治、经济、文化、法律、民族、宗教等学科交叉相连。应当把目光扩展到社会政治经济生活的各个方面，进行多层次、多侧面的综合研究，才能对一些重大的问题作出及时的回应或理论突破，为人大工作提供理论支持。

第八，加强交流合作，形成研究合力。一方面是实现不同性质研究机构的优势互补，如2003年7月，湖北省人大常委会和中南财经政法大学在武汉共同成立“湖北地方立法研究中心”，这是我国地方国家权力机关与高校成立的第一家地方立法研究机构；2004年4月20日，北京市人大和北京联合大学成立 “人民代表大会制度研究所”，被誉为中国第一个专门从事人大制度理论与实践研究的学术研究机构。

另一方面是加强各地人大制度研究会之间的沟通交流。如福建1994年11月组织召开华东、东北十省市人大研究工作座谈会，广泛交流人大研究工作的经验。出席会议除各省代表外，全国人大常委会办公厅研究室和联络局负责人也应邀参加。

“南方部分城市人大制度理论研讨会”的经验也值得参考。该研讨会于1999年7月在广东韶关市举行第一次会议并正式成立。按照会议章程，每年举行一次研讨活动，由各成员单位轮流承办，迄今已经召开12届会议。该研讨会成员单位有来自10个省的12个地级市人大常委会，分别是：安徽省安庆市、云南省曲靖市、浙江省丽水市、福建省南平市、广西壮族自治区柳州市、湖南省株洲市、湖北省黄冈市、湖北省黄石市、广东省梅州市、湖北省鄂州市、江西省景德镇市、广东省韶关市人大常委会。

注释：

[1]各地研究会的名称不一，具体见后文调查的结果梳理。为了表述上的方便，本文采用“人大制度研究会”作为这一类研究会的统称。

[2]http：///rdjsyjh/.

[3]原名为“山西省人大制度理论研究会”，1998年改名。

[4]在广东省人大常委会网站设立专栏：http：//.

[5]重庆市直辖后，研究会于1999年重新组建。

[6]具体月份不详。

[7]已于2007年1月注销。

[8]在北京市人大常委会网站设立专栏：http：//.

[9] http：//.

[10]程湘清：《一项彪炳史册的政治体制改革之举——设立地方人大常委会的历程、意义和功效》（上），载《人大研究》2009年第11期。

[11]吴家麟：《建立人大学的几个断想》，载《人大研究》