跨界环境损害国际法论文

一、引言

现实挑战的严峻、紧迫与国际法应对的薄弱和不足之间形成了强烈的反差，亟待国际社会在跨界环境损害国际法的理论铺垫和规则型构上加快步伐。清晰的概念界定是准确的理论分析和实务应对的前提和基础。由于跨界环境损害涉及国际国内等不同区位层次、自然科学与社会科学等不同学科范畴以及损害方与受害方政府、民众等不同利益主体诉求，国际法学界当前在跨界环境损害的概念界定问题上还存在模糊和分歧，成为跨界环境损害理论探索方面首先需要解决的难题。

二、“跨界”的概念辨析

“跨界”这一概念最开始的含义是两国边界附近的区域，跨度不超过20到30公里。訛譺这种将“边界地区”与“跨界”两个概念相混淆的做法是不合理的，因为一些跨界污染或损坏，可以来自很远的地方，例如随着大气流动，可以带来数百乃至上千公里外的污染。訛譻因此，1979年签订的《长距离跨界大气污染公约》将“跨界大气污染”定义为“其物质来源全部或部分处于一国管辖范围内的区域，而对另一国管辖范围内的区域发生有害作用的大气污染……”訛譼。1982年国际法协会通过的《适用于跨界污染的国际法规则》也规定：“跨界污染指污染的全部或部分的物质来源是在一国领土内，而对另一国的领土产生有害的后果。”訛譽它们都强调领土或管辖的概念訛譾，而不仅仅局限于边界地区。新的疑问是，如果某区域不是一国领土或管辖的范围，但由在该区域进行的活动却处于该国控制之下，例如大陆架、专属经济区或国际法所不承认的干涉、占领和非法吞并的地区，一旦该区域发生了损害他国环境的污染事件，是否应该包括在跨界污染的范围？在纳米比亚案中，国际法院认为：“实质的控制(physicalcontrol)，而非的或合法的控制，构成对于影响他国的国际责任的根据。”訛譿鉴于此，联合国国际法委员会于1996年以一读通过的《国际法不加禁止的行为所产生的损害性后果的国际责任条款草案》将“跨界损害”定义为：“在起源国之外的一国领土或一国管辖或控制下的其他区域所引起的损害，不论有关国家是否拥有共同边界”。訛讀正如在联合国大会对本条款的有关评注中所指出的：“委员会不能预测所有未来可能发生的跨界损害，但是，它想明确一点，委员会的意图是划出一条界线，以清晰区分本条款所包括活动的国家和受到不利影响的国家。其分界线就是领土界线、管辖界线和控制界线。因此，‘跨界损害’一语中的‘跨界’一词应结合第1条中所用的‘在其领土内或管辖内或在其控制下的地区内’一语来理解。”訛讁这个定义充分弥补了《长距离跨界大气污染公约》和国际法协会《适用于跨界污染的国际法规则》等文件中所下定义的不足，得到了国际社会的广泛认同。国际法委员会随后于2001年通过的《关于预防危险活动的跨界损害的草案》和2004年通过的《关于危险活动造成的跨界损害案件中损失分配的原则草案》对此进行重申，进一步坚持了这个定义。

三、“环境损害”的概念辨析

“环境损害”的概念虽然简单而明确，但因为与“污染”的概念关系密切而需特别界定。环境问题出现的早期，环境损害的主要表现形式是污染，因此，应对环境损害的策略和措施也是以污染为主，对“污染”概念的界定也最为成熟。早在1974年OECD通过的一项关于跨界污染原则的建议中，就对污染进行了明确界定：“人类直接或间接将物质或能量引入环境而造成有害的后果，这些后果包括可能危害人类健康、损害生物资源和生态系统、减损环境的优美、妨碍环境的其他正当用途。”輮訛輥该定义提出后，得到国际社会的广泛认同，为后面有关污染的诸多国际文件所继承，如1976年《保护地中海海洋环境的巴塞罗那公约》第2条、1979年《长距离跨界大气污染公约》第1条以及1982年《联合国海洋法公约》第1条等。但是，OECD的上述“污染”定义存在严重不足，往往会忽略和过滤现实生活中存在的重大环境不利影响行为，例如，对跨界河流进行引流或修建大坝，由于这种活动没有对环境“引入”任何物质或能量，即使这样给邻国环境造成重大的不利影响，也排斥在传统的应对污染的国际法规则之外。随着人类对各种自然资源开发和利用的强度日益增大，这种非“引入”性的环境不利影响的活动的发生日益增多，OECD的“污染”定义以及相应的国际法规则已不能适应新的时代要求。1987年，世界环境与发展委员会环境法专家组在其报告中扩大了概念的适用范围，不再提“污染”，而代之以“环境损害”。它将“环境损害”定义为：“人类直接或间接地通过污染物质、电离辐射、噪声、爆炸、振动或其他形式的能量、工厂、动物、疾病、洪水、泥石流或其他相似手段，对人身健康、生物资源、生态系统、物质财产、自然美观或自然资源和环境的其他合法用途造成的任何损害。”輯訛輥这个定义修正了传统“污染“定义存在的缺陷，将引入性及非引入性等一切可能造成环境不利影响后果的活动都纳入其中，比较全面和充分体现了现代社会对环境规则的要求。当然，有的国际法文件走得更远。如1991年《关于跨界背景下环境影响评价》，提出一个新的概念———“环境影响”。其第1条把“环境影响”定义为“人类活动为对环境造成的任何重大的不利后果，即对健康和安全、动植物、土壤、大气、水、气候、风景和古迹及其他建筑的影响，或者这些影响之间的相互作用。由于改变这些因素而对文化遗产和社会经济条件产生的影响也包括在内”。輰訛輥但是，笔者认为，“环境影响”的范围过于宽泛，且不易量化，这无疑会严重制约相应的国际实践，“环境损害”应是最为适宜的概念。

四、“跨界环境损害”的概念界定

通过前面对“跨界”和“环境损害”两个概念的辨析，现在能够对“跨界环境损害”的概念作一个清晰的界定了。笔者认为，“跨界环境损害”是指在一国管辖或控制下的地区内发生的环境污染或破坏，对另一国管辖或控制的地区所造成的重大不利后果，包括对人身、财产以及自然环境本身在内的任何损害。基于此定义，“跨界环境损害”包括以下构成要素輱訛輥。一是损害必须是有形的物质影响。有的学者认为，跨界环境损害，除了对环境本身的损害及其相关费用外，还包括环境不利影响活动所造成的经济、社会、政治、文化等各方面的损害后果，但国际法的发展历程表明，这种做法是不可取的。在联合国国际法委员会刚开始着手“国际法不加禁止行为所产生的损害性后果的国际责任”专题的编撰工作时，一个主要的争议点就是是否应该将该专题所处理的跨界损害仅限于物理上的环境损害，还是应该包括经济、社会等在内全方位的跨界损害。輲訛輥委员会最终达成一致，将经济、社会方面的问题排除在外，因为后者在性质上与物理上的环境损害不同，需要不同法律规则予以处理。輳訛輥二是损害是人为原因造成的。环境损害的发生有人为的原因，也有自然的原因。但国际法上一般都对海啸、地震等非人为因素造成的跨界损害规定了例外条款，即以所谓的“不可抗力”作为免责事由輴訛輥。因此，跨界环境损害的发生必须与法律意义上的人的行为相关。当然，在发生上述自然灾害有造成跨界损害之虞时，灾害发生国有尽通知、预防等“谨慎注意”的义务，如果违反了此等义务，仍需承担相应的责任輵訛輥。三是损害必须达到一定的严重程度。輶訛輥随着科技的发展和各国交往的密切，在这样一个地球村里，各国的资源开发和生产生活活动都是相互高度联系和影响的，跨界环境损害无可避免会频繁发生，因此，没有必要，也无可能对所有的跨界环境损害问题都进行法律规制和责任追究。輷訛輥现行国际法对跨界环境损害的规制，一般性的做法是规定相应的“准入门槛“———“严重损害标准”。例如，国际法协会在1966年制定的《赫尔辛基国际水法规则》的注释中明确表示，所谓损害，其程度应当是严重的，当然，“并非任何损害都是严重的，一般来说，当损害实际上妨碍了或阻止了对水的合理利用，该损害就是严重的。”輮訛輦这一立场在该协会水资源委员会起草的《跨界污染国际法规则草案》中再次得到重申。此外，如1988年通过的《管制南极矿产资源活动公约》、1991年通过的《关于评估跨界环境影响的公约》和1990年通过的《关于跨界内陆水域意外污染的行为准则》等一些公约中也使用了“重大”、“严重”或“显著”等用语。当然，关于“重大”一词的含义，并非没有模糊性，但一般可以这样理解，“重大”的程度应超过“察觉”，但不必达到“严重”或“显著”的程度。輯訛輦四是损害必须是跨界的。这里的“跨界”的概念隐含了两个国家，指从一国管辖或控制下的地区到另一国管辖或控制下的地区，所以一国之内的跨越不同地区边界的情形不属于国际法上“跨界”的范围。有时候，一国管辖或控制下的地区内发生的环境污染或破坏可能对两个以上其他国家管辖或控制的地区造成的损害，此时，情况的处理涉及量的变化因而更为复杂，但性质依然未变，还是属于“跨界环境损害”輰訛輦。当然，对不在任何国家管辖或控制范围内的全球公域的损害也排除国际法上“跨界环境损害”的范围之外，需要国际法另行处理。

五、结语

跨界环境损害是国际社会进入二十世纪后面临的新挑战，于今尤为剧烈，亟待国际法的全面、有效和深入回应。在总结和梳理跨界环境损害领域国际实践基础上，对跨界环境损害作准确、精细的概念辨析与界定，无疑是此领域国际法规制的逻辑起点。在此基础上，推动跨界环境损害国际法律机制的发展和完善，是国际社会有效应对跨界环境损害问题的必然选择。

作者：杨华国 单位：嘉兴学院