《社会保险法》制度创新及完善思考

时间:2022-06-20 07:41:32

《社会保险法》制度创新及完善思考

摘要:《社会保险法》是我国社会保障体系的一部基本法律,也是事关全体劳动者与城乡居民社会保险权益的基本法律。在经历16年的立法历程和两届全国人大常委会的四次审议后,社会保险法终在2010年10月28日通过并于2011年7月正式实施。随着细则陆续出台,它将切实改变很多人的生活待遇。然而,由于各方面原因,它也有不尽人意之处,例如没有树立正确的社会保险理念和原则授权条款数量多,立法可操作性有待提高。本文着重从公平的立法理念,减少抽象性授权规定,明确法律可操作性,加快后续立法及相应的配套制度建设以及全国统筹方案研究及落实四个方面提出思考与建议,希望对的后续立法、实施及完善提供帮助。

关键词:基本框架 全国统筹 授权条款 立法理念一、《社会保险法》的制度创新和主要亮点

(一)社会保险法确立了社会保险制度的基本框架

在社会保险法出台之前,社会保险制度的基本框架主要通过各种行政法规、部门规章以及政策性文件来确立,这些法规文件系统性不够强,法律效力不够高。迅速发展的社会保障实践呼唤着一部完整系统的社会保险法的出台。实际上,社会保险法作为社会保障领域第一部支柱性法律,通过专门章节的形式规范了社会保险项目构成及各险种的适用范围、筹资方式、待遇给付以及社会保险费征缴体制、社会保险基金管理机制、社会保险经办体制、社会保险监督体制等社会保险制度中的基本问题,对基本养老保险和基本医疗保险更是明确了以全民覆盖作为制度目标的法定取向[1]。

(二)明确了社会保险的国家责任、国家的义务

社会保险法在总则部分的第二条中规定,国家建立基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险制度,保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助的权利。该条款是宪法第四十五条第一款关于公民的社会保险权以及国家设立和发展社会保险的义务在社会保险法中的具体化,不仅确认了劳动者乃至公民的社会保险权,确认了政府作为实现社会保险权的主要义务主体的责任[2]。

(三)首立养老保险全国统筹目标

社会保险基金统筹层次低是我国社会保险制度存在的突出问题之一。社会保险法第六十四条明确规定:基本养老保险基金逐步实行全国统筹,其他社会保险基金逐步实行省级统筹,具体时间、步骤由国务院规定。社会保险法将统筹层次用法律形式确定下来,首次确立了基本养老保险基金全国统筹的目标,向社会保障的公平正义迈出了十分重要的一步。《社会保险法》养老保险全国统筹目标,破除了以往基本养老保险不能随被保险人移转而难以发挥作用的尴尬现象,也必将大量减少因难以接续而退保的现象。

二、《社会保险法》的不足之处

这部关乎每个公民福祉保障的法律虽不乏亮点,但我们也应看到它的不足之处,对其进行深入研究,为后续立法及实施提供借鉴:

(一)没有树立正确的社会保险理念和原则

《社会保险法》是为确立和实现公民社会保险权的权利保障法,即社会保险立法的首要任务是规定社会保险权利的享有和保障。社会保险的基本理念在于从制度上保障宪法所规定的物质帮助权得以实现。[3]社会保险属于社会财富的第二次分配,应当坚持公平原则,虽然它为实现社会公平做了很多努力,如其首次确立了基本养老保险基金逐步实行“全国统筹”的目标,但该法并没有真正做到社会保险资源的公平分配。这种“分配不公”既包括制度设计上的城乡有别,也包括不同群体享有权益的差别对待。

(二)授权条款数量多,立法可操作性有待提高

《社会保险法》通篇有十多处提及“具体办法由国务院规定”或类似表述。[4]理性审视《社会保险法》,会发现它是授权条款较多的法律。虽然这些争议事项可以留待后续立法解决,但是对事关社会保险制度设计及管理体系等重大问题采取立法回避的做法,不仅将有损法律的效力,而且也会大大降低社会保险法的可操作性。例如,社会保险费征收机构不统一,就可能带来税务机关和社会保险经办机构之间的推诿、扯皮,也严重影响着基金的征缴效率,成为社会保险基金监督管理环节的一个顽疾。此外,还有些问题规定得太简单,只是给出了一些原则性的规定,影响了社会保险法的可操作性。

三、对《社会保险法》的完善思考

理性的来讲,如果真的追求完美,这个法就可能出不来。虽然《社会保险法》尚有不足,但已经很不容易了。我们不能指望一部综合的法律,解决全部的问题。我们需要从后天去培育、去完善。

(一)坚持公平的理念

社会保险的基本理念在于保障宪法所规定的物质帮助权得以实现。从理论上来讲,社会保险属于社会财富的第二次分配范畴,无疑应恪守社会公平原则。事实上,社会保险法为实现社会公平所做的努力是不容抹杀的,如首次确立了基本养老保险基金逐步实行全国统筹的目标,但该法尚未真正做到社会保险资源的公平分配[5]。在进一步制度设计上,一定要考虑公平的理念,要创造一种实现公平正义的一种制度环境,而不是这个制度的实施又造成了新一轮的不公平。

(二)减少抽象性授权规定,明确法律可操作性

对于通过现有技术或实力完全可以做到明确规定的,应尽量通过法律明确规定,而不再授权给国务院甚至地方省市;对于确实需要继续探索,不便短期内就通过法律固定化的规定,应当在立法上对相关法律条文进行原则性限定,比如对社会保险提高统筹层次的时间及步骤的规定,虽然授权给国务院规定,但可以附加实现高层次统筹,包括省级和全国统筹的预期时间以及大致步骤,不能完全放开,任由被授权机关决定何时实施或如何实施。一旦被授权机关未按照法律规定完成任务,又不明确规则,实际受到伤害的恰恰是最广大人民群众。

(三)加快后续立法及相应的配套制度建设

第一,尽快出台社会保险法实施细则,对社会保险法具体适用进行权威的解读,明确法条具体实施办法,明确社会保险法执行的步骤、措施,为地方政府制订政策提供指导,弥补社会保险法可操作性不足的缺憾。

第二,《社会保险法》中有一些授权性、框架性的规定,落实这些规定需要一系列的配套法规和规章。首先,要对现有的法规规章和规范性文件进行全面梳理,看哪些是合乎法律规定的,哪些是不合乎法律规定的,不合法的就要废除,合法但不详尽的应该完善和补充,缺失的应该尽快弥补。其次,在制定新的法规方面,应该着重考虑:对于现在没有法规规定的一些制度,比如养老保险、医疗保险要优先考虑制定法规;另外,在基金的投资、管理、运营方面也应该加强法规建设。

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