试论危机转化为公共危机的关键及其预防对策

摘要：危机是一种事实状态，是指某种对人类社会构成威胁的状态。公共危机则是指危机转而传导至公众本身，由公众、决策者、社会等机体互相作用而产生的负面效应，并最终可能引发将社会控制与治理置于危险之中或导致崩溃的状态。危机并不天然地就是公共危机，危机是否转化为公共危机的关键在5-~N-部门的公共决策本身，一旦政府的公共决策有重大失误，公共决策失去公信力或形成政府公共决策公信力危机，已经出现的危机就可能转化为公共危机。而要避免危机转化为公共危机，关键在于提高政府在危机状态时公共决策的公信力，其所依赖的是决策者思维方式的转变和决策能力的提高。要提高政府在危机状态下公共决策的公信力，需要全面提升政府应对公共危机的能力，包括领导能力、动员能力、组织能力、平衡能力和政策能力。

关键词：危机；公共危机；危机转化；公共决策；公信力；公信力危机

中图分类号：D63；D632.5

文献标识码：A

文章编 ：1007―5194(2010)02―0053―05

一、问题的提出：对一个案例的反思

2008年初中国南方发生大范围低温、雨雪、冰冻等严重自然灾害。截至2008年2月24日，因灾死亡129人，失踪4人，紧急转移安置166万人；农作物受灾面积1.78亿亩，成灾8764万亩，绝收2536万亩；倒塌房屋48.5万间，损坏房屋168.6万间；因灾直接经济损失1516.5亿元人民币。暴风雪造成大量铁路、公路、民航交通中断。此次雪灾正逢春运期间，大量旅客滞留站场港埠。另外，电力受损，煤炭运输受阻，致使不少地区用电中断，电信、通讯、供水、取暖均受到不同程度影响，某些重灾区甚至面临断粮危险。而融雪流入海中，对海洋生态亦造成浩劫，台湾海峡即发生了大量鱼群暴毙的事件。

事实上，灾难造成的影响远不止于此’。此次灾难，政府进行了强有力的应对，但对于灾害发生之时，一些地方政府的安排失当与政策失当亦为公众所关注。

在雪灾初期，湖南省正在召开省人民代表大会与政治协商会议，该省大部分主要地方官员都集中在省会长沙参加会议。等到两会结束时，进出长沙的交通几乎都被雪灾阻断，导致部分地方官员被困在长沙，无法回到任职地区指挥抗灾。而湖南正是在此次雪灾中受灾害影响最严重的省份。

就政策而言，国务院曾在1950年代作出规定，淮河以南的地区因为气候比北方温暖，民居内不必安装暖气，但这次雪灾的受灾地区正是淮河、长江以南的地区，灾情严重。据国外媒体报道，中国有关气象界权威人士亦承认，未对可能出现的灾害有足够的估计。据报道，宝鸡市供电局于1970年代，自主研发并实施了”带负荷融化线路覆冰技术”，可以在不断电的情况下利用可调节的输电线路发热溶化输电线路上的冰雪，该技术在这次雪灾中保护当地输电线路免受伤害。有网友指出，如果及早推广这一技术，可以避免南方大面积断电和电力部门员工人工除冰过程中的人员伤亡。

这次灾害极大程度地促使决策者、公众分析灾难原因，并将公共危机的应对提到一个更高的层面。社会的进步总是以人类付出巨大的代价为起点，这些巨大的代价或天灾，或人祸，但并非说，过往的代价都可以称之为公共危机。因此，必须对公共危机的内涵和外延进行界定，在此基础上才能进行危机应对能力之评估与提升。

之所以称之为危机，在于危害的突发性，以及在某种程度上的不可预见性。学术界和管理者层面，基本上都将2001年美国发生的9・11事件作为定义公共危机的分水岭，也是在这个时候，公共危机这个概念才逐渐引起人们的普遍关注。在我国，只有到了SARS的全面爆发并引发公众恐慌之后，政府以及学术界、社会公众才真正将公共危机提上议事日程。这也从另一个侧面说明，生活在盛世的人们事实上对于危机的防范意识很薄弱，这或许是天性使然。并非所有的灾难都会成为公共危机，这在某种程度上或许可以表明，对于灾难所形成的公共危机具有难以预测的偶发性；或者悲观而言，人类应对危机的能力有限。但也因此，未雨绸缪，对人类可能遭遇的各种危机进行预测并主动应对，提升公共危机应对能力，就有着极其重要的意义。

二、公共决策：危机是否转化为公共危机的关键

并非所有危机都是公共危机，有必要对危机与公共危机进行界定。笔者研究发现，很大一部分文献均将“危机”与“公共危机”混为一谈，并未进行区分。危机这一词语源于古希腊语中的Krinein，是个医学术语，指人濒临死亡、游离于生死之间的状态。从危机管理的学科视野来看，许多西方学者从不同的角度出发作出了不同的概念阐释。福斯特(Foster)认为，危机是指急需快速做出决策，并且严重缺乏必要的训练有素的员工、物质资源和时间来完成(决策)；罗森塔尔(Rosenthal)和皮内泊格(Pi-jnenburg)认为，危机是指具有严重威胁、不确定性和有危机感的情境；巴顿(Barton)认为，危机是一个会引起潜在负面影响的具有不确定性的大事件，这种事件及其后果可能对组织及其员工、产品、服务、资产和声誉造成巨大的损害；等等。还有的学者从公共关系学的角度出发，把危机定义为组织发生的损害其形象和利益，并带来损失及严重后果的事件；也有的学者从组织行为学角度出发，认为危机是组织明显难以维持现状的一种状态。

这些概念都有其合理之处，但并未指出公共危机与危机的区别。在笔者看来，危机是一种事实状态，是指某种对人类社会构成威胁的状态；而公共危机则是指危机转而传导至公众本身，由公众、决策者、社会等机体互相作用而产生的负面效应，并最终可能引发将社会控制与治理置于危险之中或导致崩溃的状态，其中的本质在于，相对于政府决策者而言，评价标准是政府决策行为的公信力。一旦政府的公共决策有重大失误，公共决策失去公信力或形成政府决策公信力危机，原来已经出现的危机就可能转化为公共危机。

我国从2003年起至2009年已发生了多起公共危机事件，在各个方面对政府的管理能力以及公众的正常生活形成挑战。

如何预测及应对危机则成为理论的挑战点。成为挑战点重要原因之一在于，并非所有的事件都会演化成公共危机，并进而成为应对政策演化的起点。借用新闻传播学的理论，探究人们对于事件的关注程度及其传播效果，一个重要的标准就是“相关性”，即事件本身与关注者或者接受信息者之间的关联。“新闻不是另外一个星球上的故事”，对同样的事件，为何有些报道能够吸引读者并引发关注，有些报道却只能束之高阁?这二者最关键的区别在于，是否发现了事件与公众的“相关性”。从这个角度来说，对危机向公共危机转化问题进行研究，就必须研究不同区域不同重大灾难发生的可能性、危害程度、波及范围、公众承受能力、应对政策背后公权力扩张及其与公众权利冲突的平衡。因此，必须看到，公共危机的应对尽管需要基本理论的支持，但其更多的是一门“地方性知识”，泛泛的理论分析 无助于公共危机的应对，必须置人具体的历史场景与空间进行研究。影响了人类构架与治理模式的法国思想家孟德斯鸠认为，法律与地理环境、人民盼性格、感情相关。公共危机的应对在现代社会，首先需要的是合法性基础，具体的应对方案应建立在国情、民情基础之上。因此，有必要通过分析近年来中国公共危机的形成、演变、应对以及其中的经验与教训，提出公共危机应对能力的内在要素，以形成建基于我国政治、文化背景、风土人情、气候与地理资源上的有效的公共危机应对机制。

我国公共危机的形成，是与转型时期的大背景紧密相连的。根据经典的转型理论，转型期是指从传统社会向现代社会、从农业文明向工业文明、从封闭性社会向开放性社会转变的时期，被世界各国公认为是危机多发期。我国目前正处于这一关键时期，社会结构分化重组，社会利益多元化，大量不稳定因素产生，在社会诸领域危机发生的可能性增大并造成极大的危害性。

伴随人类改造社会的能力突飞猛进的提升，人类活动对于自然的破坏也急速加剧。山西襄汾溃坝事故就是典型的人为破坏自然形成的公共危机。与此同时，此类重大安全事故形成对公众生活的挑战。襄汾溃坝这类重大安全事故往往还伴生非法攫取经济利益、政府官员渎职或者其他违法犯罪行为，导致政府公信力受到挑战。但最为严重的当属社会矛盾与冲突。经济转轨、社会转型、原有社会结构被打破并不断分化重组、社会利益被重新分配，导致社会内部矛盾与冲突不断出现且纷繁复杂，刑事犯罪、经济纠纷、民事诉讼、数量急剧增长。2008年云南“孟连事件”中，干群矛盾激化，导致大规模，最终惊动最高决策层。事后，中共云南省纪委副书记、省监察厅厅长郭永东认为，“孟连事件”表面是警民冲突，实质是胶农与橡胶公司长期的利益纠纷，当地党委、政府没有及时有效解决群众的合理利益诉求，导致胶农对橡胶公司积怨日深，最后转化为对基层干部、党委和政府的不满。值得关注的是，此类事件已经不只是个案，“孟连事件”前后，贵州“瓮安事件”、湖北“石首事件”都与干群矛盾冲突有关；而重庆的“出租车罢运事件”，则有着更为深刻的社会背景，舆论普遍认为，严重治安案件数量不断增加、地区性的恶势力有所抬头、黑社会性质组织的控制与渗透，是其重要原因。

根据已经发生的危机及其背景来看，它们有三方面的特点，一是社会体制在较短的时间内急剧转变，二是社会结构的重大转变，三是社会发展的阶段性转变。但必须看到的是，并非所有的危机都会转化为公共危机。将我国2003年的SARS与2009年的甲型H1N1流感这两次生物病毒大规模传播事件进行对比分析就可以发现，前者是公共危机，后者并未成为公共危机。SARS事件初期，地方政府消极对待，封锁信息，置公众安全于不顾，形成社会恐慌，并错失最佳防控时机，最终付出惨重代价。在所有的代价中，最为惨重的当属对生命的摧残，在救治中，由于没有任何经验而言，使用过量激素，导致接受治疗的众多人员股骨头坏死，终身瘫痪。而在甲型H1N1流感的防治中，较好地解决了这些问题，尽管因为危机致使公众经济受损，生活不便，但并未引发公众的恐慌情绪。

由此可以认为，危机是否转化为公共危机的关键在于政府部门的公共决策本身，一旦政府的公共决策有重大失误，公共决策失去公信力或形成政府公共决策公信力危机，已经出现的危机就可能转化为公共危机。而要避免危机转化为公共危机，关键在于提高政府在危机状态下公共决策的公信力，其所依赖的是决策者思维方式的转变和决策能力的提高。

三、预防公共危机的对策：提升政府公共决策的公信力

仍以前述“地方性知识”的观点来看，我国的公共危机应对与西方国家有着典型的区别。西方国家在长期的危机管理研究与实践中，擅长以数据分析来计算危机概率，以严密的逻辑思考一网打尽危机事件的所有状况，使危机管理不再是简单的危机处理。在我国，由于各方面条件的限制，尚未形成一个系统化的危机数据分析模式，只能借助于评价指标来反映事实情况和指导实际行动。从目前实际看，在我国，应对危机面临的首要问题并非技术问题，最为根本的是，转型时期的中国必然还会出现为数众多的公共危机，政府机构在此过程中仍然因其利益与观念的纠葛，在某种程度上也将成为公共危机的催化剂。

2009年6月1日下午，中国社会科学院在北京举行《中国经济转型30年》新书会暨中国经济发展座谈会。会上，中国科学院一清华大学国情研究中心主任胡鞍钢表示，中国的转型包括四个方面的转型，即市场转型、社会转型、开放转型及政治转型。他明确指出，政治转型比较核心的就是政府转型，一方面政府是转型的推动者和指导者，但同时它自身又是一个既得利益者，它本身也会在一定程度上制约社会的转型。他同时认为，从决策机制角度来看，政府转型需要推动决策机制“从国家决策乃至个人决策逐渐地向个体决策，进而向我们所说的公共决策，以及开放决策、科学决策的视角来转变治理公共危机的关键在于加强预防、预警工作，要防止危机转化为公共危机，关键在于提高政府在危机状态时的公共决策的公信力。而政府的公共决策并不是孤立的、单向度的，它是政府多种能力的综合反映，因此，要提高政府在危机状态时公共决策的公信力，需要全面提升政府应对公共危机的能力。

首先，需要提升政府应对公共危机的领导能力。政府在危机状态时的公共决策是否合理反映了政府是否具备应对公共危机的领导能力的问题。对于应对公共危机的领导能力，单从过去处理诸如地震、洪水、台风这类自然灾害危机的情况来看，我国政府的领导能力是比较强的，在2008年汶川大地震的抗震救灾中达到一个高峰，与具备丰富的危机管理经验的发达资本主义国家相比都毫不逊色。但在处理“盂连事件”、“石首事件”这种突发性群体性公共危机方面，则由于地方政府的利益掺杂，以及官员的传统管控思维和“父母官”意识的存在，使危机应对单向度化、简单化，甚至暴力化，动辄动用警力，最终导致公共危机的爆发，暴露出政府危机应对领导能力方面的不足。

其次，需要提升政府应对公共危机的动员能力。政府在危机状态时的公共决策是否合理反映了政府应对公共危机的动员能力问题。公共危机的爆发往往需要统一高效的应对，中国的危机管理机构大多是临时组建的，没有统一的常设的危机管理机构，缺乏专业性，机构也没有相应的人力资源来保障。从舆论披露的信息来看，部门之间的扯皮以及与此对应的行政机构权责配置，仍然严重影响着公共危机的有效应对。在2009年甲型H1N1流感防控中，5月13日我国第二例输入型病例确诊。据报道，该患者在乘坐D41次列车回济南的途中向有关疾控部门汇报甲型H1N1流感症状，但有关疾控部门并未与铁道部门取得有效沟通，导致患者与同车厢密切接触者44人以上自行离开，最终疾控部门只能花费 巨大代价多方寻找同车密切接触者，但仅联系上其中8人。如若该流感的传播性和致死性更大，后果将不堪设想。针对事后的质疑，济南铁路部门说，他们的值班信息显示，当天火车上和车站里都没接到疾控部门的相关通知。这实际上是部门之间权力配置与沟通的问题。通过该案例可以看出，部门之间的权力配置与集中行使权力之间存在的矛盾冲突仍然构成公共危机有效应对的重要影响因素。事实上，地方政府就是该区域公共安全责任者，地方政府行政首脑与人民政府当为公共危机管理的当然机构，这里的关键仍然是政府内部动员能力的问题。

第三，需要提升政府应对公共危机的组织能力。政府在危机状态时的公共决策是否合理反映了政府应对公共危机的组织能力问题。毫无疑问，在公共危机爆发时，在巨大的危机中，政府应对危机的组织能力非常重要，但却绝对不能因此而忽略了非危机时期政府对公众应对危机的组织能力问题。可以说，在某种意义上，非危机期政府组织公众预防危机相较于危机当中政府的组织能力而言更为基础和重要。我国政府在组织进行公共危机应对能力培养训练方面至今仍然较为薄弱，即便是针对火灾、水灾、地震等最常见的灾害至今仍无系统训练，更不用说其他公共危机公众应对能力的培养和训练。日本是多地震岛国，应对地震的能力就成为举国训练培养的基本素质，从卫生、建筑，到日常生活用品，均有着应对地震的考虑。在美国，各州都有《应对危机指南》这样一本书，教育公民如何应对火灾、地震、危险物质等，小学6年就有近40个课时的危机教育教学内容分别被安排在地理常识、历史、人与自然等课程中。我国台湾地区，危机教育内容在整个小学教学阶段也达30个课时，且延续到大学阶段，内容依次提高。但在我国大陆，在公众应对公共危机能力建设方面，不能只是技能性的，还应包括价值判断。比如在近年来的群体性公共危机事件当中，某些地方政府的所谓群众“不明真相”的说法，实际上就是对公众判断的怀疑与歪曲，但从另一个角度也说明，政府部门也意识到公众应对公共危机能力有待提高。

第四，需要提升政府应对公共危机的平衡能力。政府在危机状态时的公共决策是否合理反映了政府应对公共危机的平衡能力问题。关于强制性权力与公民权利的平衡，也已成为公共危机有效应对不得不考虑的因素。仍以SARS防治中患者发生瘫痪为例，在当时的情况下，有关部门希望通过尽量减少死亡人数从而采用激进疗法固然情有可原，但在此时，实际上处于技术与公共权力主导的状态，而少从法治的视角考虑公民权利的平衡，公民权利实际上让位于强制性权力，公民权利在某种程度上被牺牲。因此，在公共危机应对过程中，应该主动引入法治思维，既要维护高效率的公共危机应对，也要最大限度保证公民个体权利，并在事后将公民权利的维护作为评估公共危机应对效果的标准之一。

最后，需要提升政府应对公共危机的政策能力。政府在危机状态时的公共决策是否合理反映了政府应对公共危机的政策能力问题。从专业视角来看，如何通过制定统一的战略政策、统一的危机管理计划来实现有效的公共危机应对，对于决策者来说，仍然有很多细致的工作需要做。我国到目前为止仍未出台《紧急状态法》，对于公共危机紧急状态的应对除了宪法层面的原则性规定外，缺少法律层面细致的规定。《突发事件应对法》为公共危机的处置提供了基本法律依据，在公共卫生等领域也制定了相应的法规。近年来，随着公共危机应对经验的积累，各个条块、层级的地方政府部门均制定有突发事件应急预案，据笔者调查所知，基本上能细化到基层政府的部门层级。但总体而言，从大规模公共危机爆发的角度来看，这些预案似乎并未发生作用，其中很大一方面的原因在于预案的可操作性有待提高。