浅议调解协议与调解书的效力及二者衔接问题

在审判实践中常常遇到这样的情况,在诉讼过程中当事人经法庭调解达成了协议,或者当事人自行达成了协议并在法院制作了调解协议,但在调解书送达前一方当事人反悔,有时原告要求撤诉,有时一方当事人要求修改协议,有时还会发现调解协议内容违法需要撤销的情况。但根据最高人民法院有关司法解释,这时调解协议已发生法律效力,却没送达结案的法律文书,也就是尚未结案,在当事人达成调解协议后到送达调解书结案前似乎出现了法律真空,会引起对法律条文的不同理解和操作实务中的争议。争议主要有以下几个方面:

一、同一案件调解协议和调解书都发生法律效力,是当事人达成的书面调解协议发生法律效力还是以协议为依据制作的调解书发生法律效力,两者效力有无强弱?

二、同一案件两个同样内容的文书先后发生法律效力,是当事人达成调解协议时发生法律效力还是全部当事人签收调解书后发生法律效力?

三、既然当事人在诉诉讼中达成调解协议并经法院确认就能发生法律效力,当事人可否拿着调解协议申请强制执行?

四、实务界对当事人在诉讼中达成调解协议后不得反悔已达到共识,但当事人达成调解协议后到送达调解书前是否允许原告撤诉呢?

五、既然当事人达成协议后调解协议已发生法律效力,当事人达成调解协议后到调解书送达前双方当事人是否可以合意修改调解协议的内容呢?

六、既然当事人达成调解协议后协议已发生法律效力,在当事人达成调解协议后到送达调解书前法官发现调解协议侵犯国家、集体或他人合[，！]法权益,能否依职权撤销调解协议呢?

要解决以上问题,就要从司法解释的修改初衷、法律文书发生法律效力的内涵及方式、调解书的撤销程序、法律对撤诉的限制规定等方面加以分析研究。

我们都知道,按原来民事诉讼法规定,在当事人达成调解协议后到送达调解书前是允许当事人反悔的,但这样搞得法院的调解协议连民间协议的效力都不如,也有损法律的尊严。为了突出诚信原则,减少诉讼成本,最高人民法院在以后的司法解释中限制了当事人在法院达成调解协议后的反悔行为,才有了现在的规定。2003年12月16日最高人民法院《最高人民法院关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》第十五条规定:“调解达成协议并经审判人员审核后,双方当事人同意该调解协议经双方签名或者捺印生效的,该调解协议自双方签名或者捺印之日起发生法律效力。”2004年9月16日《最高人民法院关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》第十三条规定:“当事人各方同意在调解协议上签名或者盖章后生效,经人民法院审查确认后,应当记入笔录或者将协议附卷,并由当事人、审判人员、书记员签名或者盖章后即具有法律效力。当事人请求制作民事调解书的,人民法院应当制作调解书送达当事人,当事人拒收调解书的,不影响调解协议的效力。”但我国《民事诉讼法》第九十七条第三款又规定:“调解书经双方当事人签收后,即具有法律效力”。这样,针对调解协议的效力问题,对后来的司法解释与前面的法律条文就容易发生歧义,需要一个合理的解释和衔接。要厘清其中的脉络,有必要从以下七个方面加以探讨:

一、关于发生法律效力的内涵

什么是发生了法律效力?按一般法律实务界的理解,发生法律效力即具有法律约束力,就是开始受法律的保护,当事人必须服从,如果协议内容得不到实现,可以由法律强制力保障实施,以来维护法律权威。法律文书的法律效力具有对特定人、特定时间、特定空间的效力。发生法律效力的调解协议,不但对双方当事人具有拘束力,而且人民法院也应当受到拘束。当事人订立调解协议和当庭宣判都是通过法定形式告知当事人最终裁判结果,诉讼中当事人达成调解协议且经双方当事人签名或者捺印后,类似于判决程序中的当庭宣判,该案已经实质上结案,其后送达调解书也类似于当庭宣判的案件以后再送达判决书。当事人不领取调解书的行为类似于逾期不领取判决书的行为,对案件已经调解结案的结果不应产生任何影响。

二、调解协议能否强制执行

既然调解协议可以发生法律效力,当事人是否可以拿着调解协议申请执行?与调解书相比,调解协议发生法律效力的只是调解协议处分实体权利的内容(实质要件),而不包括调解协议书面本身(形式要件)。从目前来看,法院能执行的法律文书只限于判决书、调解书、裁定书以及符合规定的公证文书、仲裁书、行政机关处理决定等,并无调解协议一项。形式是内容的载体,如果在司法解释中强调一下调解协议发生法律效力的只有实质内容这一部分,而不是协议这个载体,这就不会出现调解协议具有法律效力却不能强制执行的情况。从形式上加以区分,也不会出现两个法律文书效力强弱的怀疑。

三、达成调解协议后以什么方式结案

从结案方式来看,我国民事诉讼结案有四种方式:调解、判决、撤诉,移送有关部门或其他法院,都有相关的结案法律文书。调解协议不是法定的结案法律文书,没有送达调解书前尚未结案,所以调解协议在结案方面的法律效力也是不完整的。当然,我国《民事诉讼法》第九十八条又规定,能够即时履行的案件可以不制作调解书,这时调解协议也具有完整的结案意义。

四、调解协议的内容可否修改

按照合同法原理,当事人间达成的调解协议,从性质上来讲是一种民事合同,一方当事人不履行自然构成违约。但当事人完全可以另行达成合意对原合同进行变更,这也符合私权自治的原则。 民事诉讼是双方当事人的私权争议,除了有侵害国家利益、集体利益和他人合法权益的情形外,当事人应当对实体纠纷的解决以及解决纠纷的方式享有充分的自治权。原告在法院调解书送达前申请撤诉,如果当事人间的纠纷已经自行解决,又不侵害国家、集体或他人利益,法院不应依公权力进行干涉, 如果当事人是为了规避法律规定,那就应当加以限制。从《最高人民法院关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》第十五条制定的背景来看,制定本条规定的本意是为了解决一方当事人达成调解协议后任意反悔而导致诉讼效率低下的问题,但双方当事人合意变更调解协议应当不受约束,只需要按诉讼经济原则在程序上变通一下。

五、关于调解协议与调解书发生效力的时间问题

调解协议经各方当事人签字后即具有法律效力,其实质内容符合《民事诉讼法》规定的调解原则。至于调解协议什么时间生效,《民事诉讼法》规定可以理解为一般情况下调解书签收后生效,最高法院的司法解释规定各方当事人同意并签名、盖章或捺印后生效的,签名、盖章或捺印时起也应生效,这可视为当事人依法对调解协议的效力有了新约定,应以当事人自愿约定为准,这也符合后法优于前法的原则,与《民事诉讼法》的规定并无冲突,不影响当事人依法行使诉讼权利。

六、关于当事人达成调解协议后原告能否撤诉问题

撤诉应以不损害国家的、社会的、集体的和他人的利益为前提,这其中当然也包括各方当事人的诉讼权利。因为原告撤诉就很可能意味着被告因应诉而取得的各项诉讼权益即告丧失,所以,原告处分诉讼权利的行为应以不违法为前提,无违法情形的应准予撤诉,以合法形式掩盖非法目的的当然法院不准予撤诉。我国民事诉讼法第131条第一款规定:“宣判前,原告申请撤诉的,是否准许,由人民法院裁定。”这对各方当事人的诉讼权利提供了平等保护。《人民司法》研究组在有关答复中也认为:原、被告当庭达成调解协议,并且在协议中明确双方签名后即具有法律效力的情况下,双方签字的调解协议已经生效,该案件已经审结,不存在是否准许撤诉的问题。也就是说,当事人当庭达成调解协议并签字,就如同案件已宣判,当然不允许原告撤诉。

七、法院能否依职权撤销调解协议

法官发现当事人的调解协议有违法内容后,因为该协议已发生法律效力,法官应当向各方当事人进行法律释明,引导当事人自行撤销违法协议或其中违法内容,再按修改后的合法内容制作调解书。如果当事人经法院释明后仍拒绝修改调解协议,笔者认为法院仍应按原内容制作调解书送达各方当事人,然后按审判监督程序撤销调解书。

从以上分析可以看出,按现行司法解释,在当事人达成调解协议并经法院确认后即具有法律效力,但从程序上看,此项规定与法律和司法解释的其他规定还不配套,还缺乏合理的衔接;从法理上看,在没有厘清相互关系之前,发生法律效力的确认时间似乎有些提前,有必要对有关规定加以完善,故提出以下建议:

一、对最高人民法院两个司法解释中有关调解协议效力的内容进行完善,明确三点内容:一是强调本调解协议内容与相关调解书的主文具有同等法律效力,因为调解协议从形式上看并不是可强制执行的法律文书,从而避免因形式问题发生歧义;二是明示当事人达成调解协议并签字行为的效力等同于当庭宣判的效力;三是明确规定在送达调解书前双方均不得反悔,原告撤诉应经对方当事人同意。以此三点来约束各方当事人。

二、当事人自行达成调解协议并签字时,应对调解协议予以确认,法官应告知当事人不得反悔,并对达成调解协议的法律后果适当释明。

三、当事达成调解协议后,遇到离婚的当事人重新和好、双方当事人自愿达成了新协议等情况,为节约诉讼成本,笔者认为可做为例外情况,根据调解协议裁定补正民事调解书的相关内容,允许当事人修改协议或自行处置诉讼权利。

四、当事达成调解协议后,发现调解协议有违法内容后,应及时引导当事人自行纠正,不能纠正的按审判监督程序处理。

五、对当事人调解后撤诉做出限制性规定,明确达成协议后到送达调解书前未经对方当事人允许不得撤诉。从严格执法、维护法律的统一性和稳定性的角度考虑,依法应对准许撤诉从严掌握。

六、在法律条文没有完善前,办案法官应提高工作效率,以最快的速度按调解协议制作调解书并送达当事人,避免在送达调解书前发生变故。