关于发挥人大立法主导作用的分析思考

自1979年地方组织法赋予省级人大及其常委会立法权和1982年地方立法权入宪法以来，各省（自治区、直辖市）、较大的市、民族自治地方、经济特区的人大及其常委会，从本地改革开放和经济社会发展的实际需要出发，认真履行宪法和法律赋予的立法职权，重点开展与国家法律相配套的实施性立法，着力推进体现地方特色的自主性立法，积极探索创新实践的先行先试立法，为地方推动科学发展、促进社会和谐提供了法制保障，为如期形成中国特色社会主义法律体系做出了应有的贡献。但在30多年的立法实践中，也有许多问题一直困扰着立法者和立法工作，例如如何科学划分中央立法和地方立法权限、如何有效防止部门利益倾向、如何充分发挥人大在立法中的主导作用等。特别是地方人大如何发挥立法中的主导作用，已成为迫切需要深入研究和下决心解决的问题。拿地方性法规的制定修改来说，目前提出法规案的绝对主体仍然是政府，导致许多地方出现了“政府提什么、人大审什么”，人大只能被动地“等米下锅”而不是主动地“选米下锅”。从立法理论上讲，人大作为立法机关应当从选项目、拟计划到组织起草、论证协调，都应起主导和控制立法进程的作用，可实际情况是，在立法准备阶段，尤其在立项、起草环节，左右法案内容，影响立法进程的主要还是政府及其部门，笔者称之为政府主导性立法。

政府主导性立法主要表现在四个方面。一是政府部门是法规草案起草的主体和主渠道。以甘肃省为例，90%以上的法规草案都由政府部门起草，并由政府提出法规案。法规案的起草是立法的首要环节和实际步骤，谁起草谁就掌握了立法的主动权。二是立什么法规、什么时候立法，原动力和需求主要来自政府部门及其所属执法机构的动议，而非社会公众的诉求和表达，人大自身通过调查研究、组织起草法案的比例也很低。三是人大在政府部门起草法规草案阶段的提前介入，都是一种形式上的、表面上的，难以影响法规草案的实质性内容。因为，政府依法享有法规案的起草权和提案权，人大可以有限参与，但不能过度干预。客观地讲，这种政府主导性起草模式在现阶段立法中发挥了积极作用。它的合理性在于，政府部门对于所要规范的领域有着相对丰富的管理经验，对于现实存在的需要立法规范的事项较为熟悉，对存在的实际问题较为清楚，对立法所需的人力资源、物质资源有配置上的条件与便利。四是参与立法活动的政府主管部门追求自身利益的最大化是难以避免的客观现实，在制约机制尚未健全和有效发挥作用的情况下，借法固权、以法扩权、凭法争权，保护部门不当利益的倾向或多或少、或明或暗地存在于法规中。加之行政管理体制尚未理顺、法治政府尚未建成，我国的政府仍然是强势政府，管理的面很宽很广，而各部门职责、权限既有交叉、又有重叠，在实际管理中存在“有利则争、无利则推、不利则阻、他利则拖、分利则顶”的现象。这种现象也必然会延伸和反映到立法中来，表现在通过立法为本部门的行政行为寻求合法支持，从而导致部门的立法积极性很高，在主持起草等立法过程中占据了事实上的主导地位。

造成政府主导性立法的因素较多，既有立法体制和工作机制不完善、不健全的问题，又有人大代表立法作用发挥不够、立法力量薄弱等问题。为进一步加强地方人大在立法中的主导作用，笔者建议如下：

一、充分发挥人大代表的立法作用

人大代表是国家权力机关组成人员，代表人民的利益和意志行使职权。充分尊重人大代表的主体地位，发挥人大代表在立法工作中的作用，既是人民代表大会制度的应有之义，也是发挥人大及其常委会立法主导作用的主要体现。但现实情况是人大代表的立法作用没有得到有效发挥，主要表现在掌握立法信息少、参与立法渠道少、参加立法活动少、提出立法议案少。如甘肃省享有立法职能的人大代表有三个层级：省人大代表、市州人大代表（兰州市、甘南藏族自治州、临夏回族自治州）和七个民族自治县人大代表（肃北、肃南、阿克塞、天祝、东乡、积石山、张家川自治县）。在以上人大代表中，除民族自治地方的人大代表和极少数省人大代表有机会参与过立法活动外，其他绝大多数人大代表特别是基层代表，当了一届或者两届代表，连一次立法活动都没有参加过。这与进一步健全人民代表大会制度、充分发挥人大代表作用的要求明显不相适应，的确是一个值得深思的问题。改变这种状况的路径选择应该是：一要高度重视人大代表依法联名提出的立法议案，符合法律要求的应当列入大会或者常委会的审议议程；二要积极搭建人大代表参与立法工作的平台，在法规草案的立项、起草、调研、审议等环节，应当尽可能地听取和吸收相关人大代表的意见建议；三要考虑给享有立法职权的人大代表规定一些量化的立法义务，如规定人大代表在五年任期内，至少提一条立法项目建议，提一个立法议案，参与一次立法活动。

二、重视履行人民代表大会的立法职能

由于宪法和法律对人大与人大常委会的立法权限没有明确划定，加之将法规草案提交代表大会审议，需要完成更多程序，增加相应工作量，一般都由常委会审议通过，人大制定的地方性法规不多，立法权基本虚置。据对甘肃省的立法统计，1979年至2012年11月底，省人大及其常委会共制定、修改通过地方性法规267件，其中省人代会通过的只有5件，占法规总数的1.8%左右。从届次分别来看，在行使地方立法权的七届中，只有三届人代会行使了立法权，其他四届人代会的立法是空白。具体见甘肃省地方性法规统计表。为改变人大立法权虚置的状况，有立法权的地方人大常委会在编制五年立法规划和年度立法计划时，就应当超前谋划、统筹考虑，选择几件关系本地经济社会发展大局、关系人民群众切身利益的法规草案，交由人民代表大会审议通过。

三、支持常委会组成人员和人大专门委员会积极行使法规案提案权

从甘肃省多年的立法实践来看，常委会组成人员和人大专门委员会，通过自己调查研究独立提出的法规草案也没有，提案权基本上也是虚置，这也是人大在立法过程中主导作用未能发挥的原因之一。常委会组成人员、人大专门委员会应当发挥联系人大代表、联系基层实际、熟悉专业领域的优势，积极开展调查研究，向人大常委会提出法规案。人大常委会应当组织力量对常委会组成人员、人大专门委员会提出的法规案的重要性、必要性、可行性进行科学论证，对适应客观需要又具备可行性的建议列入代表大会或者常委会的审议议程。本着先易后难的原则，启动这项工作时，可以先选择法规的修正案、修订案或者废止案作为提案的切入点，进行探索和实践。

四、积极探索人大专门委员会、常委会工作机构起草法规草案的方式

以甘肃省为例，自省人大专门委员会成立10年来，没有直接起草过1件地方性法规草案，独立调研提出的法规案也没有。常委会工作机构中除法制工作委员会、代表工作委员会、办公厅组织起草过立法听证规则、规范性文件备案审查规定、监督法实施办法、选举法实施办法、条例等法规草案外，其他工作机构也未牵头直接起草过法规草案。改变这种现状的首要任务就是对于经济社会事务中一些综合性较强、法律关系复杂、协调难度较大、涉及面较广，实践中迫切需要、条件又比较成熟的立法项目，每届应当有计划地选择五六件由有关专门委员会、常委会工作机构牵头起草，吸收政府有关部门和专家学者参与。此外，也可以改革单轨起草法案为双轨起草机制，即在政府部门起草法规草案的同时，人大可以通过委托或招投标等方式，让有能力承担立法起草任务的第三方，如大专院校、科研院所或法学会、律师协会等社会组织，起草法规草案，然后由人大组织力量对两个草案进行比较论证、博弈综合、选优选好，整合成一个法规草案，确定提案人后按法定程序提交审议。

五、运用立法规划计划手段控制立法进程

立法规划和计划不是我国独有的，大多数国家都有立法规划，它们一般只列规划数量的1/3左右的具体项目，预留的立法项目空间根据需要适时填补。我国的立法规划是填鸭式的，但实际能落实的项目也就是1/3左右。制订立法规划计划是发挥人大立法主导作用的一个重要方面，今后努力改进的方向：一是提高立法规划计划的科学性、合理性，把握立项工作的主导权。新制定的项目要充分论证，科学选题，不搞命题作文，优先安排有地方特色、有自主创新、有先行先试的项目。修改或者废止的项目要进行立法后评估，这应作为一项必经程序制度化。二是对政府及其部门负责起草的法规案，人大有关专门委员会、常委会工作机构要提前介入，熟悉相关业务，参与法规起草，掌握立法进度，督促按时提请常委会审议。三是根据变化了的情况要及时调整立法项目，急需的、成熟的先立，不墨守成规、不循规蹈矩。

六、加强立法工作队伍建设

立法工作是一个专业性、综合性、政策性、法律性、实践性、文字性较强的技能工作，立法人才既是专家又是杂家，需要的是复合型人才。人大的立法主导作用能否得到充分发挥，立法工作队伍的素质高低是一个关键因素。从甘肃省的情况看，存在着立法工作力量与工作任务不相适应的问题，如专家型人才少、培训机会少、人才引进难、干部交流难、经费保障难等。为此建议：一是在现有机构框架下，增设事业性质的立法研究机构，如立法研究中心或立法研究所，为立法提供技术咨询和技术支撑。二是按照最近全国人大常委会领导提出的“着力培养一批部级立法工作领军人才、专家级立法工作骨干人才、素质优良的立法工作专业人才”的要求，制订培养计划、增加经费投入、调整充实人员，通过培训进修、挂职锻炼、理论研讨、出国考察等多种途径，大力提升立法工作队伍的业务能力，逐步建立一支高素质的专业化立法队伍。

（作者系甘肃省人大常委会法制工作委员会副主任）