浅谈新形势下粮食安全法律监管的必要性与可行性

【摘 要】我国粮食安全形势目前已经进入了发展的新阶段，传统的粮食安全观开始不适应当前的经济发展要求，法律以其稳定性、确定性的品格成为防范粮食风险、监管粮食安全的新选择。

【关键词】粮食安全；监管；法律

一、新形势下我国粮食安全的现状

（一）已摆脱供给短缺的局面，粮食生产进入稳定增长阶段

上个世纪九十年代中期之前，我国农产品生产一直处于供不应求的局面，十一届三中全会以后，农村实行家庭联产承包责任制，农民的生产积极性得到了充分的调动和发挥，粮食连年丰收，截止目前，根据国家统计局公布的数据显示，2012年全国粮食产量达到58957万吨（11791亿斤），比2011年增长3.2%，实现九年连增，并且连续6年产量超过5亿吨，主要三种农作物稻谷、小麦和玉米全面实现增产，粮食生产结构得到进一步改善。

（二）供求关系仍然维持紧平衡状态

一方面，我国人口数量不断增加，口粮消费不断增长，再加上随着人民生活水平提高和膳食结构改善，人们对粮食消费的质量要求有了更大的提高，饲料粮的消费需求也进一步增加；另一方面，近年来农业生产资料价格出现了明显上涨。根据全国农产品成本收益资料，从2003年到2009年，种子和化肥的单位价格以及雇工工价和土地租金价格等上涨幅度较大，最低涨幅接近90%，最高涨幅大约185%。

（三）粮食安全的潜在威胁仍然实际存在

首先，耕地资源的减少严重制约着粮食生产的持续；其次，水资源贫乏，自然灾害频发。淡水资源紧缺已成为我国农业发展的“瓶颈”，同时，自然灾害也不断侵袭脆弱的生态环境。光2012年1月份，我国农作物受灾面积就达1041.3千公顷，其中绝收10.9千公顷；再次，农业比较效益下降，种粮积极性不高，农业生产缺人手、新农村建设缺人力、农业推广缺人才现象显露。

二、以法律来监管粮食安全的必要性

（一）传统的粮食安全监管方式已经不符合当前需求

首先，以行政手段监管粮食安全忽略了粮食的商品属性。其次，以行政手段监管粮食安全具有自身的缺陷：第一，政策的不稳定性不利于粮食安全这一相对恒定目标的实现；第二，政策对市场机制往往具有漠然性，从而忽略了对粮农的保护；第三，政策比较抽象，因而极易影响政策的实际推行效果；第四，政策责任具有模糊性，不能进行法律制裁。政策的这些特点，决定了它不足以为社会提供稳定、确定和权威的行为规范。

2、粮食市场的健康有序发展需要法律的参与

协调经济发展运行，是经济法的本质使命，粮食市场化的发展，也必然需要法律的介入。从中国目前的实际情况来看，我国粮食市场化改革尚在初级阶段，粮食市场交易规则零散而不健全；粮食主体对市场适应能力还比较差，特别是国有粮食企业更是粮食市场化进程的一块心病；粮食市场体系发育程度较低，再加上受各级政府的一些不当干预，粮食市场尚不能发挥其应有之功能。通过法律，可以为粮食市场体系发育创造良好的环境。

3、完善社会主义市场经济法律体系需要健全粮食安全法律制度

改革开放以后，我国开始了经济立法，市场经济法律体系不断得到完善，为社会主义市场经济的健康发展起到了积极的保障作用。但就总体而言，中国的法制建设还处在起步阶段，法律体系还不十分完备，至今粮食立法仍没有多大的结果，立法机构对粮食立法重要性的认知度还没有达到充分的程度。因此，在当前社会主义市场经济法制不断完备，粮食市场化程度不断提高的形势下，制定《粮食安全法》也必须提到议事日程。

三、由法律来监管粮食安全的可行性

（一）依法治国为法律监管粮食安全提供了法治土壤

依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，是发展社会主义市场经济的客观需要，是社会文明进步的重要标志，是国家长治久安的重要保障。粮食安全是关系国计民生、社会稳定和国家安全的大事，在依法治国已载入《宪法》的今天，强调依法保障粮食安全，无疑是时代和社会发展的必然要求。同时，在依法治国的大背景下，无论是在制度层面，还是思想层面都为法律监管粮食安全奠定了良好的基础。

（二）粮食增产为法律监管粮食安全奠定了粮情基础

从我国目前的现实粮情来看，虽然粮食产量一直处于波动状态，但一直能保持粮食的供求平衡。尤其是 2004 年以来，粮食产量连续 8 年增长，更是为目前较为乐观的粮食安全形势打了一剂强心针。这一形势为我们进行稳定长效的制度性安排提供了可行性空间，我们必须抓住这一有利时机，抓紧制定和完善相应的粮食安全法律规范，构建粮食安全法律保障体系。

（三）前期粮食安全立法为法律监管粮食安全做好了充足准备

因体制和机构变动等原因，早在 1995 年就开始的《粮食法》的起草工作被暂时搁置。到 1998 年，国务院颁布了《粮食收购条例》，并配套出台了《粮食购销违法行为处罚办法》这两部粮食行政法规。2003 年国家粮食局开始起草《粮食流通管理条例》，2004 年正式公布实施。2003 年国务院还了《中央储备粮管理条例》。特别要指出的是《农业法》第五章，专门把“粮食安全”单独列章用了6个具体条款来对粮食安全做出了法律规定，这是法律首次对粮食安全做出明确规定。

（四）国外有关粮食安全法律保障的司法实践为法律监管粮食安全提供了借鉴

在利用法律来保障粮食安全方面，不少国家已远远走在了我们前头。美国是最早为粮食立法的国家之一。至今为止，已出台了《农业调整法》、《联邦农业完善与改革法》、《农业市场过渡法》、《2002 年农业安全与农村投资法》、《农作物保险法》、《灾害救济法》等法律规范，为美国保障粮食安全竖起了一道坚实的法律屏障。另一比较有代表性的国家是日本，日本是一个人多地少、粮食不能自给的国家。20 世纪 20 年代到 40 年代，日本先后制定了《米谷法》、《米谷统制法》和《粮食管理法》等法律。为应对世贸组织规则，1995 年又制定了《关于主要粮食需求及价格稳定之法律》（简称《新粮食法》），通过法律的形式较好地解决了日本的粮食问题，保障了粮食安全。

四、结语

综上所述，粮食安全的监管可以也必须综合运用多种手段，但相对而言，法律因其明确性、权威性和稳定性等品格而具有其他手段所不能企及的作用，以法律来监管粮食安全，在当今我国新的粮情环境下，具有必要性与可行性。