黄三角地区土地征用补偿制度研究

【摘要】作为中国最后一个待开发的大河三角洲，黄河三角洲多年来一直受到国内外的普遍关注。土地征用是黄三角开发中不可回避的工作，做好土地征用补偿工作，是维护黄三角区域开发中稳定、和谐社会环境的重要环节。在重大机遇面前，黄三角区要居安思危，扎实做好包括土地征用补偿在内的各项基础工作，为黄三角区域开发营造和谐、稳定的经济发展环境。

【关键词】黄三角 土地征用 补偿

2009年11月23日，国务院正式批复了黄河三角洲（以下简称“黄三角”）高效生态经济区的发展规划。这一战略规划对于推动黄三角地区各地市的发展具有深远意义。土地征用是黄三角开发中不可回避的工作，做好土地征用补偿工作，是黄三角区域开发中维护营造稳定、和谐社会环境的重要环节。美国学者唐纳德·丁·博格通过对美国从1929年到1954年农地流转状况的研究揭示，“每增加一个城市人口，就有0.26英亩的农用地转为建设用地”。黄三角的加速开发必然加速相关地区的城市化进程，而高速的城市化必然导致高速的农用地消耗。

现行土地征用补偿制度的缺陷

中国目前仍是沿用计划经济时期的“补偿”概念，并借以制定相关的土地征用补偿措施。补偿标准过低、征地补偿费用分配不合理、补偿金管理措施缺失等现象比较突出，由此引发的矛盾也时有发生。

一是“公共利益”成征地权滥用的保护伞。土地使用权作为财产权的一类，是受到宪法和法律保护的，任何人不得侵犯。从中国宪法第十条的规定可以看出，以公共利益为目的，国家可以征用土地，但必须严格依照法律规定进行。这似乎可以看作是国家征用土地的法定权力来源。但是，从中国现行法律制度来看，公共利益并没有任何具有可操作性的认定标准。因而，作为一个抽象的原则通常难以界定和把握。某些地方政府打着“公共利益”的旗号运用行政手段从农民那里合法、强制地获得土地，通过低价征用、高价出让获取暴利的手段，以满足自身利益需求或是达到发展地方经济的目的。

二是补偿标准过低。依照现有规定，土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费是中国土地补偿费用的主要内容。其他土地的补偿费和安置补偿费都比照征用耕地的补偿费标准，由省、自治区、直辖市规定。同时规定了土地补偿费和安置补助费的上限，即二者之和不得超过该土地被征用前三年平均年产值的30倍。土地征用行为其实质是一种具有明显强制性的购买行为，是获取土地资本增值收益的过程。该行为的强制性体现为土地权人没有权利决定是否出售土地的所有权或使用权，但出售价格不应当由买卖双方中的一方主体单方面强制决定，而应当由市场来决定。但事实上，无论是法律规范确定的，还是在实践运作中，中国土地征用的补偿标准是由政府单方面制定出来的。在土地征用补偿标准的确定中，政府往往忽略了土地征用的交易性，只对被征用土地的直接损失进行补偿，而直接损失的补偿标准也只根据耕地常年产值来制定。尽管现行土地管理法提高了补偿的数额，但补偿金额仍明显偏低。

三是补偿金的集体内部分配不合理。《土地管理法实施条例》第二十六条明确规定了土地征用补偿费的归属问题，即属于农村集体经济组织所有。补偿费用需经过作为产权主体的“集体”内部进行再次分配。这里的“集体”通常就是指由村民委员会为代表的村级组织。在这种情况下，不可避免地会出现贪污、私分或挪用的情况。这些都会影响农民能够直接获得的安置补偿费用。此外，集体内部分配方式也可能造成某些村民群体利益的损害。笔者所在学校学生通过为期40天的暑期调查发现，包括东营、滨州、潍坊部分农村在内的地区，土地承包权几乎都是在30年不变的原则下，对婚丧嫁娶等特殊情况产生的人口变动进行土地微调。由此，刚过门的媳妇、新出生的孩子、离婚妇女等群体的土地承包权可能并不能得到及时的保障。如果只是土地承包经营权，对农民利益的影响可能并不显著。但是，如果在这期间，出现土地征用补偿费发放的问题，其经济权利可能会受到重大影响。通过调查我们还发现，在补偿费发放中，还存在一种现象：对于像出嫁女、在校大学生等，尽管其原有的土地由父母或其他家庭成员经营，但是发放补偿金时却以其已经出嫁或上学为理由，不予分配。

四是缺乏相应的社会保障。随着中国市场经济体制的进一步深化，货币安置逐步取代了先前的就业安置。但是，农民的文化素质和知识技能普遍不高，很难参与城市用工的竞争，通常只能从事低收入、低技术含量的低层次职业，因此很难继续维持其原有的生活水平。尽管中国补偿安置工作中明确要求要遵循保障原有生活水平原则，但因缺乏可操作性，从而使其既难以执行，又难以监督，进而逐渐沦为口号，并最终演变成为农民基本生存权的问题。

五是补偿纠纷解决途径不畅。土地征用过程中最显著的问题就是，从征地到补偿费发放过程中，没有畅通的途径对农民经济权利进行有效救济。中国现行的《土地管理法实施条例》规定，对土地征用补偿安置标准及安置补偿方案产生纠纷，不能直接。纠纷解决途径的障碍，容易进一步激化矛盾，不利于维护社会和谐稳定。

构建合理、完善的土地征用补偿制度

一是明确“公共利益”。当前，“公共利益”频频出现在我们的社会生活中，法律中也越来越多的对此有所涉及，但是对于“公共利益”这一概念的阐释却缺乏权威的定义。因此在实践中，对于“公共利益”的识别和维护通常只能依赖于行政机关或司法机关的自由裁量权，因此在不同案件中，对此问题的理解相差甚远就不足为奇了。如何认定公共利益，成为解决此类问题的关键。笔者认同很多学者的建议，即在充分保证公众参与权的基础上，建立公共利益认定委员会，以界定“公共利益”。该委员会可以由政府、利益受损代表和独立专家代表三方主体参加。其中，政府代表、利益受损代表和独立专家代表各自拥有一定的表决权，实行少数服从多数的议决规则。考虑“公共利益”的特点及对公民基本权利的影响，委员会对公共利益的认定应当采用“非公推定”，即只要政府不能举证证明征收行为是为了社会公共利益的需要，均认定不属于公共利益。为防止该委员会权力过大，还应当设立针对该委员会决议的司法救济方法。