浅论跨境环境污染的归责原则

［提要］ 随着全球经济的繁荣与发展，跨国环境污染和自然资源破坏事件逐渐增加，造成对全球和相邻国家和地区的严重危害。目前，确立相应的责任制度来保证跨境环境污染的责任追究，已成为国际法亟须解决的问题。

关键词：跨境环境污染；国家责任；国内私法

中图分类号：D9 文献标识码：A

收录日期：2011年11月11日

一、引言

由于工业化带来的环境污染问题日益突出，近几年来国际上连续发生的由现代工业和科技活动引起的灾难性事故。远的如上世纪二十年代的特雷尔冶炼厂对美国华盛顿州农作物的损害及上世纪八十年代的切尔诺贝利核电站泄露事件。近的如美国康菲公司对我国北部海域的污染等等，这些无不令人震惊而引起国际社会的关切。

关于何为跨境环境污染，根据1982年国际法委员会在蒙特利尔通过的《适用于跨国界污染的国际法规则》所下的定义：“跨境污染指污染的全部或局部物质来源系在一国领土内，而对另一国的领土产生有害的后果。”这个定义指出污染及其产生的影响都是在国家的领土范围内，更确切地说，污染只能是发生在一个或几个国家领土范围内，而对污染国以外的国家造成了损害。由此可以看出该定义较为狭窄。如跨境环境污染不是发生在某国领土范围内，但由某一国家在该地区行使控制污染环境活动的，例如，在公海的石油开采和专属经济区的经济活动，其所造成的环境污染也应被看成是跨境污染。1996年国际法委员会第48届会议专题工作组向联合国大会提交的《国际法不加禁止的行为所产生的损害性后果的国际责任条款草案》对跨境污染的定义是：“跨境污染指在起源国以外的一国领土内或其管辖或控制下的其他地方造成的损害，不论有关各国是否有共同边界。”该定义除原先所定义的在一国境内进行的对另一国产生有害影响的典型活动以外，还包括在一国管辖或控制下进行的各种活动，如在公海或专属经济区进行的对另一国领土有影响的活动，或在其管辖或控制下的其他地方进行的活动。由以上可知，跨境环境污染中的跨境应结合草案中所用“在其领土内或在其管辖或控制下的领土内”来理解。有学者认为，跨境环境污染不仅应包括在一国境内进行的对另一国产生的有害影响的典型活动或对一国领土内或其管辖或控制下的其他地方造成的损害，而且还包括对“全球公共领域”的环境损害。对这些区域的环境造成的损害也应承担法律后果。

二、跨境环境损害的归责原则

在国际法学史上，传统的国家责任理论一直受到近代国际法之父格劳秀斯的影响，该观点认为“无过失即无责任”，也即我们通常所说的过错责任原则。据此可以认为，国家只对其在有“过失”或有“故意”的主观因素下从事的不当行为承担责任。但随着社会的不断发展和进步国际关系越来越复杂，国家责任问题本身也呈现了复杂性。由此可以看出，传统的有过失才承担责任的传统国家责任已明显不能适应现代社会日新月异的发展现实，特别是跨境环境污染的出现更给传统的国家责任理论以强劲挑战。因为跨境环境污染往往是由不为国际法所禁止的行为所引起的，而这些行为也确实给环境造成了损害。但是，据传统的国际法有过失或实施国际法禁止行为才承担责任，那么显而易见，对于环境保护和受损国家来说，都是不公平的。因此，现有学理认为，国家责任的形式除了传统的国家不法行为引起的法律责任外，国家还应承担因从事国际法上不加禁止的行为引起损害的赔偿责任。基于以上观点，对于因现代科学技术发展和国际社会变动的客观现实而产生的跨境责任而言，其行为既无“过失”也无“故意”。那么该依据什么样的原则呢？学界对此各执一词，观点不一。其中，最大的争议是能否将“严格责任”作为跨境损害责任制度的法律基础。

一些学者认为，为使跨境环境污染制造者承担责任，将严格责任作为国家责任制度的唯一原则。否定严格责任往往会导致不当地保护了损害活动行为国的利益而使受害国的利益得不到保障。持这种观点的学者认为不仅应加强严格责任原则在跨境损害责任中的地位，而且应使其成为一项基础性原则。与此不同的是，另一部分学者认为，不应在跨境损害责任中引入严格责任原则，他们认为，虽然“严格责任”体现在许多国家的国内法中，但到目前为止还没有确切的案例表明“严格责任”或“无过错责任”已经成为国际社会所普遍承认的一般法律原则或习惯法。在国家实践中，国家责任已经在条约的范围内适用，而这些条约又多是民事责任条约。只有1972年的《空间责任公约》规定了国家的绝对赔偿责任。同时，任何使其一般化的企图，都被认为是不当侵犯国家的行为自由而遭到拒绝。国际法委员会中许多委员认为，可以将严格责任原则引入国家责任制度但不可以是基础性原则或唯一原则，这可以说是一种变通了的严格责任。同时，虽然说国家责任是一种解决环境争端的有效方式，但是它也不可避免地具有以下弊端：首先，在现有国际法中，只有国家才能够提求，而国家是否具有诉讼权利在国际上尚未达成一致意见。其次，国际法庭的裁判非具有强制性，即使求助于第三国调解，而调解的结果也没有强制执行力。最后，通过国家责任的方式解决跨境环境污染问题，过程缓慢，代价高昂。由此，鉴于在跨境环境损害中追究国家责任面临的法律局限性，有关责任制度也呈现出越来越明显的私法性。其表现为，在某些特殊的活动领域，如海上石油运输、原子能核能利用、危险物的处理等方面，国际上制定了一系列民事责任条约。在这些条约中，确立了环境损害的损失分配模式，在这种模式中，国家责任仅是一种例外，仅在外层空间责任中予以接受。取而代之的是，损失由危险活动经营者分配，由私法主体承担主要的民事赔偿责任，而这种责任是有限的严格责任，即不适用国际程序，而是使污染损害的有关个人在国内法院直接面对面。当有限赔偿责任不能满足受害者提出的所有正当赔偿要求或者经营无法承担责任的情况下，大多数有关危险活动的赔偿责任制度都规定，应提供额外资金满足对损害提出的赔偿请求，特别是支付应急和恢复措施的费用，因为这些措施对控制损害，恢复受影响的自然资源及公共福利设施至关重要。其资金来源一般有两个方面：共同基金和公共资金。共同基金应由危险活动的直接实施者或受益者提供；而公共资金则有政府承担。同时，国际法委员会的法律编纂工作也体现了跨境损害私法化的趋势。由于一直以来传统国家责任在处理跨境环境损害的局限性，在1978年国际法委员会就决定将国家的“国际法不加禁止的行为所产生的损害性后果的国际责任”专题列入工作方案。在2006年国际法委员会通过《关于危险活动跨界损害中的损失分配原则草案案文》不是确立国家的国际赔偿责任制度，而是注重民事赔偿责任制度的建立。这种制度既可以通过国内私法，使跨境损害的损失在参与危险活动操作的不同参加者之间分配，也可以在特别类型的危险活动领域建立专门的全球、区域或双边协定，从而向受害者提供有效的国际和国内救济措施，以使跨境损害的无辜受害者得到更公平、更快捷的补偿。

三、小结

笔者认为，联合国国际法委员会2006年所作出的草案虽不能正式定义为国际法的渊源，但是它反映了跨境环境污染的归责原则在国际法上的发展趋势。根据传统环境法理论中的“污染者付费”原则出发，危险活动的经营者承担责任有其充分的理论基础。因此，通过国际条约及国家间的合作，建立完善的国际民事赔偿责任制度应该是解决跨境环境损害纠纷、确保受害者获得及时充分赔偿的主要法律救济手段。

主要参考文献：

[1]国际法委员会.关于危险活动引起越界损害所造成的损失分担的法律制度第一次报告.

[2]国际法委员会.关于危险活动引起越界损害所造成的损失分担的法律制度第二次报告.

[3]林灿铃.国际法上的跨界损害之国家责任[M].北京：华文出版社，2000.