新时期NGO扶贫模式的SWOT分析

[提　要] 我国的扶贫开发工作以政府为主导，在过去三十多年的反贫困历程中，取得了卓越成就。进入新世纪以来，随着贫困标准的提高、贫困人口分布的新变化以及各项新政策的颁布实施，中国扶贫开发工作面临着诸多机遇与挑战。应鼓励政府以外的力量积极参与到扶贫开发工作中来，其中非政府组织可以在专长的领域对政府的活动给予补充，并且协助贯彻政府的政策和方针。因此，应加强对非政府组织(ＮＧＯ)扶贫模式的认知，通过ＳＷＯＴ分析法对ＮＧＯ扶贫模式的优势、劣势、机会和威胁进行分析，从而提出对ＮＧＯ扶贫模式发展策略的思考。

[关键词] ＮＧＯ扶贫；ＳＷＯＴ分析法；发展战略

[作者简介] 刘清荣(１９６４—)，男，江西省社会科学界联合会，研究员；程文燕(１９８６—)，女，江西省社会科学界联合会，研究实习员。(江西南昌　３３００７７)

本文系江西省社会科学“十二五”（２０１１年）规划项目《我国扶贫开发历程、模式的嬗变及创新研究》（编号：１１ＧＬ３０）的阶段性成果。

２０１２年正值“十二五”开局之年，国家各项事业均呈现出起承转合、蓬勃发展的态势，我国农村扶贫开发事业也面临着新契机和新挑战。从《中国农村扶贫开发纲要（２０１１－２０２０年）》的颁布到中央扶贫开发工作会议的召开，从过去十年扶贫开发的成就到２３００元新扶贫标准的诞生，让我们意识到新时期应以更新的理念和方式开展扶贫开发工作。

我国的扶贫开发工作以政府为主导，在过去三十多年的反贫困历程中，取得了卓越成就，解决了２亿多农村贫困人口的温饱问题，带领贫困群众迈上了富裕文明的康庄大道。进入新世纪以来，随着贫困标准以及贫困人口分布的新变化，中国扶贫开发工作任重道远，“十二五”期间扶贫开发能否取得更大突破，关系着２０２０年全面建设小康社会目标的实现。应鼓励政府以外的力量积极参与到扶贫开发工作中来，其中非政府组织可以在专长的领域对政府的活动给予补充，并且协助贯彻政府的政策和方针，非政府组织扶贫是世界各国尤其是发展中国家扶贫领域中一股不可或缺的重要力量。

因此，应加强对非政府组织(ＮＧＯ）扶贫模式的认知，使其在未来十年中国农村扶贫开发战役中发挥生力军作用。笔者运用经济学中ＳＷＯＴ分析法，对新形势下ＮＧＯ扶贫模式的优势、劣势、机会和威胁进行分析，提出对ＮＧＯ扶贫模式发展策略的思考。

一、ＮＧＯ扶贫模式的概念和发展

１．ＮＧＯ的概念

非政府组织（Ｎｏｎ－ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔａｌ Ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎｓ），简称ＮＧＯ，是一个涉及社会学、管理学、政治学等多学科领域动态发展的概念。它还有着多种称谓，如民间组织、非营利组织（ＮＰＯ）、社会中介组织、志愿者组织、第三部门等。美国约翰·霍普金斯大学非营利组织研究中心所下的权威定义认为，只有符合民间性、组织性、非营利性、自治性和志愿性等五个特性的组织，才可被视为ＮＰＯ或ＮＧＯ。在世界银行组织编写的《非政府组织法的立法原则》一书中对非政府组织作了如下的阐释：“‘非政府组织’指在特定法律系统下，不被视为政府部门一部分的协会、社团、基金会、慈善信托、非营利公司或其他法人，且其不以营利为目的。即使赚取任何利润，也不可以将此利润分配。工会、商会、政党、利润共享的合作社或教会均不属于非政府组织。”

２．ＮＧＯ扶贫模式的发展

我国的民间团体在改革开放以后迅速发展起来，据民政部的统计，１９８８年共有民间组织合计４４４６个，１９９２年这一数字则增加到１５４５０２个。截止到２００４年，中国共有民间组织２８９４３２个，比１９８８年增长了近６４倍。

扶贫是非政府组织最为活跃的领域，相比其他的领域来说，参与扶贫的非政府组织数量多，类型丰富，贡献和影响巨大。据２０００年清华大学ＮＧＯ研究所组织的一项调查显示，２０．９５％的非政府组织活跃在扶贫领域。非政府组织在我国的扶贫除了福特基金会、世界自然基金会、爱德基金会、英国救助儿童会等国际非政府组织外，国内非政府组织主要有中国扶贫基金会、中华慈善总会、中国光彩事业促进会、中国青少年发展基金会、中国人口福利基金会等，他们在我国扶贫开发领域具有举足轻重的作用。

２００６年１１月８日人民日报第１５版刊发了名为《江西：６ 非政府组织与政府合作扶贫——政府扶贫资源首次公开向非政府组织开放试点》的文章，村级扶贫规划项目是由国务院扶贫办发起的开展扶贫模式创新的试点之一。江西省扶贫办提供１１００万元财政扶贫资金，全权委托中国扶贫基金会组织招标，选择一些非政府组织在江西省乐安县、兴国县和宁都县的２２个重点贫困村实施村级扶贫规划项目。经过竞标，国际小母牛项目组织、江西省山江湖可持续发展促进会、江西省青少年发展基金会、宁夏扶贫与环境改造中心、中国国际民间组织合作促进会和陕西省妇女理论婚姻家庭研究会６家机构在村级扶贫规划项目招标中最终胜出。这６家机构也因此成为政府扶贫资源首次公开向非政府组织（ＮＧＯ）开放试点工作的第一批中标机构。这是中国首次将政府扶贫资金委托ＮＧＯ管理。

２００７年１月２０日，新华每日电讯，中国首次选择非政府组织参与扶贫，１１家非政府组织通过竞标获得实施政府扶贫项目的机会，实现了扶贫模式的历史性突破。在２００７年１月１９日由国务院扶贫办主办的“非政府组织与政府合作实施村级扶贫规划试点项目中期政策论坛”上，亚洲开发银行副行长劳伦斯·格林伍德称，中国已经迈上了一条新路，这条道路将改变和重塑中国的扶贫开发工作。国务院扶贫办副主任高鸿宾说，中国目前正尝试在扶贫模式和扶贫制度安排方面探索一些新模式。财政部国际司副司长巨奎林说，在中国政府的扶贫十年战略中提到要积极地创造条件，引导非政府组织参与执行政府的扶贫开发项目。亚行驻中国代表处社会经济学家宋思年表示，通过政府与非政府组织之间的合作，不仅将非政府组织的扶贫活动与政府扶贫紧密融合在一起，迈出了政府角色转变的重要一步，也同时为非政府组织的生存和发展带来更多机遇。

２０１１年１２月６日，国务院扶贫办主任范小建在介绍《中国农村扶贫开发纲要（２０１１－２０２０年）》的新闻会上，就记者提出的“新《纲要》中鼓励社会组织和个人以多种方式参与扶贫开发，非政府组织以什么样的方式参与扶贫开发”这一问题做出如下回应：社会参与一直是中国扶贫开发工作一条重要经验，在历史上也发挥了很重要的作用。从８０年代中期开始，在政府部门的主导下，我们首先推动了定点扶贫工作，到现在为止，有２７２家中央国家机关和企事业单位对口帮扶着４８１个国家扶贫开发工作重点县。到９０年代中期，我们开始实施东西部扶贫协作工作，有１５个沿海发达省市对口帮扶着西部的１１个欠发达省区市。社会组织参加扶贫工作一直受到高度重视，目前团中央、全国妇联、各类基金会组织、各类协会都在根据各自不同的专长和优势开展这方面的工作。我们也欢迎鼓励各类群众组织，非政府组织来参与扶贫。各地的扶贫办、扶贫系统都可以提供支持和服务。这些年各类社会组织为中国的扶贫事业提供了很多的帮助，我也想借此机会表示感谢。

由此可见，ＮＧＯ扶贫模式作为一项备受关注且行之有效的扶贫方式在中国农村扶贫开发进程中扮]着日趋重要的角色。为我国的扶贫开发事业开创了除政府主导的扶贫模式以外的新领域，他们从特定的领域、人群，以扶贫组织特有的帮助方式缓解贫困现象，提高贫困群众的生产、生活水平。由此可见，我国的非政府组织以其特有的优势为政府扶贫开发工作提供了补充和支援，具有其独特的作用。

二、ＳＷＯＴ分析法的内涵

ＳＷＯＴ分析最早由Ｌｅａｒｎｅｄ等人于１９６５年提出，在战略管理领域中被广泛运用。即根据企业自身的既定内在条件进行分析，找出企业的优势、劣势及核心竞争力之所在。其中，Ｓ代表ｓｔｒｅｎｇｔｈ（优势），Ｗ代表ｗｅａｋｎｅｓｓ（弱势），Ｏ代表ｏｐｐｏｒｔｕ-ｎｉｔｙ（机会），Ｔ代表ｔｈｒｅａｔ（威胁），其中，Ｓ、Ｗ是内部因素，Ｏ、Ｔ是外部因素。按照企业竞争战略的完整概念，战略应是一个企业“能够做的”（即组织的强项和弱项）和“可能做的”（即环境的机会和威胁）之间的有机组合。

近来，ＳＷＯＴ分析已广被应用在许多领域，如学校的自我分析、个人的能力自我分析等方面。其最大的优点就是分析直观、使用简单，即使没有精确的数据支持和更专业化的分析工具，也可以得出有说服力的结论。笔者希望借用ＳＷＯＴ分析法，对新形势下ＮＧＯ扶贫模式自身所具有的优势和劣势，以及外部环境中的机会和威胁进行分析，从而对ＮＧＯ扶贫模式未来的发展策略提出思考和建议。

三、ＮＧＯ扶贫模式的ＳＷＯＴ分析

１．ＮＧＯ扶贫模式的优势（ｓｔｒｅｎｇｔｈ）

（１）民间性。非政府组织贴近群众，直接了解贫困人口的真实需要，扶贫项目瞄准更为准确，在深入基层的过程中，与贫困群众建立了良好的关系与深厚的感情，贫困群众更愿意与非政府组织成员心贴心地交流，告知其真实的想法和需求，根据这些需要所设立的非政府组织扶贫项目和政府项目在实施过程中，更容易发挥关键性的作用。成效也更为明显。世界银行驻中国代表处农村发展部主任苏莎蕊表示，世界银行在中国和其他国家的经验一再表明，非政府组织在确保贫困人口的真正参与方面可以发挥独特的作用。

（２）专业性。首先，非政府组织人员配备专业。他们通常是某一领域的权威人士和精英人物，或拥有一定的特长或专业知识技能。因此，非政府组织可以根据自身的专业特点在比较擅长的领域开展扶贫开发活动：如教育扶贫、技术扶贫、文化扶贫、实物扶贫、小额贷款等；其次，管理方式科学，体系构架完善。非政府组织扶贫项目管理通常采用的是建立扶贫项目领导和管理机构，包括组委会、监察委员会、法律顾问、组委会办公室等，由这些机构负责该项目实施的各个具体流程，政府只作为参考者和监督者，提供政策支持、法律援助、工程监督和验收。管理结构见图１。

以“非政府组织与政府合作实施村级扶贫规划试点项目”为例，项目工程由非政府组织运作，整个项目资金为２１０万美元，其中亚洲开发银行提供１００万美元的技术援助，国务院扶贫办和江西省扶贫办投入１００万美元，中国扶贫基金会提供１０万美元。非政府组织直接深入试点贫困村，开展扶贫活动，每个试点村分配４—５．５万人民币，江西省内非政府组织为每村４万元人民币，江西省外非政府组织每村５．５万人民币。管理框架见图２：

（３）志愿性。非政府组织成员具有强烈的使命感和奉献精神，且不受行政职务和工作束缚，非政府组织的成员大多因为共同的兴趣、爱好、目标以及对社会的责任感和相同的价值观念而走到一起，更多地是为了实现自我价值和自我抱负，在农村扶贫工作中，他们不计得失，积极奉献，勇于承担社会责任。

（４）非功利性。较有行政职务和从事扶贫专项工作的公务人员，非政府组织成员不具有功利性，不受政绩观和行政约束力的影响，不需要做面子工程、形象工程，扶贫活动在时间和空间上也更为自由，尤其承担了那些政府管理和市场运营不宜顾及或者无法承担的责任，获得政府和企业无法获得的资源，不仅提高了服务质量，还降低了运行成本。

（５）非营利性。作为非盈利性组织，从事扶贫工作者的志愿者报酬几乎为零，即使有报酬也非常低，这就避免了利益的争夺，真正全心全意投入到扶贫事业当中，为贫困群众谋福利、促发展，改善农村的生活水平和人文素质，实现自己的理想和自身价值。

２．ＮＧＯ扶贫模式的劣势（ｗｅａｋｎｅｓｓ）

（１）融资困难。在扶贫资金的筹集上，对财政拨款和财政补贴的依赖较强，资源动员能力较差的现象普遍存在，即使是最为成功的非政府组织，每年筹集的款物亦不过亿元人民币，我国非政府组织的扶贫资金募集主要来自国外基金会、海外及港澳地区的捐助，而内地的募捐却很少，运动式的动员社会资源较为多见，而缺乏经常性的主动开发社会资源能力。因此，非政府组织在数量上虽然不断增长，但迄今为止在资金方面仍然十分匮乏。

（２）人员吃紧，协同能力较差。由于非政府组织参与扶贫多为自愿性和非营利性，只是凭着对扶贫事业的一腔热情、对于社会的强烈使命感，同时报酬很低甚至没有报酬，难以给高素质的人才提供良好的经济条件，这导致人才引进面临极大困难，专职工作人员和志愿者等人力资源十分缺乏。另一方面，虽然部分人员在某些领域具有专长甚至是权威专家，但这部分专业人才数量十分有限，大部分非政府组织会吸纳机关事业单位的下岗人员、离退休人员等参与到扶贫活动当中，因此，人员总体素质参差不齐，协同合作能力较差，易于分头行事，从而产生冲突和矛盾。

（３）效率低下，缺少评估和监督机制。由于非政府组织不存在市场竞争和个人利益，个人在参与扶贫项目之后也缺乏相应的评估机制，只有“做与不做”，没有“好与不好”的评判，因此容易出现效率低下的情况。非政府组织扶贫资金在筹资、分配、使用等环节缺乏监督机制，容易产生漏掉，也不乏行为的出现。

３．ＮＧＯ扶贫模式的机会（ｏｐｐｏｒｔｕｎｉｔｙ）

（１）扶贫事业的长期性、艰巨性。扶贫开发是建设有中国特色社会主义伟大事业的一项历史任务，基本解决农村贫困人口的温饱问题只是完成这项历史任务的一个阶段性胜利。我国目前正处于并将长期处于社会主义初级阶段，在较长时期内存在贫困地区、贫困人口和贫困现象是不可避免的。当前，我国农村地区尤其是贫困山区仍然存在着自然环境恶劣、生存条件差、教育基础差、卫生条件差、农村基础设施落后、经济发展缓慢等问题。从根本上改变贫困地区社会经济的落后状况，缩小城乡差距、区域差距将是一个长期的历史任务。因此，我国的农村发展不仅需要加大政府扶贫的投入力度，更需要发挥非政府组织的重要功能。

(２)政府扶贫工作存在局限性。在我国农村扶贫工作中，政府部门无疑扮]主导性的角色。随着经济、社会的不断发展以及扶贫工作的不断推进，政府全面参与扶贫工作的局限性逐渐暴露出来。如政府扶贫财力不足，客观上制约着整个扶贫事业的发展；扶贫工作程序的官僚化、能力的局限性及相关机制的不健全，影响了扶贫资金的使用效率，也使政府扶贫的效率较低；政府部门的工作人员挪用公款、等现象时有发生，使农民对政府产生一定程度的信任危机等等。与此同时，非政府组织则可以利用其独立、自主等优势，弥补政府工作的不足，并且承担某一部分的社会责任，减轻政府扶贫工作的负担，同时更好地满足农民的真实需求。

（３）政策因素创造了有力的外部环境。从《中国农村扶贫开发纲要(２０１１－２０２０)》的颁布到《中国的农村扶贫开发》白皮书的发表，从中央扶贫开发工作会议的召开到２３００元这一新国家扶贫标准的确定，都体现了国家今后十年对于扶贫开发工作坚定的决心和信心，给各级党委政府的扶贫开发工作指明了前进的方向，也给全社会发出了投身扶贫开发事业的鲜明信号，这些积极的政策因素为非政府组织参与扶贫开辟了更为广阔的途径，提供了更加强有力的支持。

４．ＮＧＯ扶贫模式的威胁（ｔｈｒｅａｔ）

（１）欠缺相应的法制与社会环境，尚未得到社会成员的普遍认同和支持。尽管国家已经出台了一些相关的行政法规，如：《基金会管理办法》、《外国商会管理暂行》、《公益事业捐赠法》、《社会团体暂行办法》以及《社会团体登记管理条例》等，民政部自身拥有的社会团体规章制度达５０余个，但这些非政府组织的法规立法层次不高，到目前为止，中国还没有完整的关于非政府组织的基本法律，涉及非政府组织的法规也不多。这就使得无法用法律形式明确非政府组织参与扶贫的地位、职能、作用，也无法得到法律政策的规制和必要的监管，难于享受政府在财政和税收上应当给予的必要的支持和优惠，无法动员大量的社会资源，对社会生活的影响受限，整体上难以得到社会成员普遍的认同。

（２）非政府组织未完全脱离政府组织。由于在资金上存在过多依赖，导致ＮＧＯ脱离了在农村扶贫中作为政府和农民之间中介组织的身份，中国现有的非政府组织机关化、行政化的倾向严重，很多是从政府行政部门转化而来，虽然名义上与行政部门脱钩，但在体制和观念上仍延续着原有的管理模式和思维定势，带有浓厚的“官办”色彩，扶贫项目完全按照政府模式进行，逐渐]变成政府组织的“附属部门”；

（３）政府对于非政府组织的干涉和限制过多。政府对非政府组织在农村扶贫工作中的直接干预较多，政策上缺乏鼓励和支持，非政府组织的注册门槛高、程序复杂，并限制非政府组织从事经营类的活动，而个人和企业捐赠方面的鼓励政策又很少，因此非政府组织受资金和政策的限制，难以壮大，在扶贫开发中，望其促进农村经济发展就成了无源之水，无本之木。

四、ＮＧＯ扶贫模式发展策略思考

（一）建立完善的筹资体系

非政府组织在资金上对政府的依赖往往导致其失去自身的独特性，并容易]变为政府的“附属部门”，因此，非政府组织应该尽快建立完善的筹资机制，通过自身的努力，尽可能动员一切可以动员的力量，拓宽筹资渠道，积极争取社会各界捐赠，多渠道筹措经费，使资金来源更加多元化、社会化；应加强与社区、政府和其他社会团体的联系与合作，在交流与合作中实现取长补短、资源共享，以此来弥补自身资源的不足。

（二）加强对ＮＧＯ扶贫成果的评估

由于非政府组织不存在市场竞争和个人利益，容易出现效率低下的情况，某项扶贫开发工作结束后，应通过科学的评估对此次活动进行评价，从而发现不足，总结成果，为下一次扶贫开发工作提供借鉴和参考。

对于非政府组织扶贫成果的评估可通过以下三种手段：自我评估、成立专门的评估机构、以政府为主体对扶贫效果进行评估。首先，自我评估即以非政府组织自身为评估主体，通过内部总结，成果评比，成就表彰等形式对非政府组织扶贫项目实施过程中有突出贡献或取得优异成效的集体或个人进行精神或物质奖励，这既是对非政府组织扶贫成果的肯定和奖励，也间接地对非政府组织扶贫项目进行了评估。其次，成立专门的评估机构是聘请评估机构或专家对非政府组织扶贫效果进行评估。评估机构和专家小组通过收集、整理和分析非政府组织扶贫项目实施中的各种数据和信息，追踪项目实施全过程，并根据一定的评定指标，帮助非政府组织估量扶贫成效与效果优劣。最后，以政府为主体对扶贫效果的评估，政府是唯一具有法律权威对非政府组织进行监督和评估的部门，这一方式多适用于扶贫资金由政府部门转移至非政府组织的情况，在“非政府组织与政府合作实施村级扶贫规划试点项目”中就是由政府组织对扶贫效果进行评估，评估范围覆盖了非政府组织内部财务管理透明度、工作激励、内部政策等１２个方面，该评估非常全面。

（三）加强文化知识培训，提高员工的专业素质

随着时代的发展，扶贫手段和方式不断更新，非政府组织工作人员的文化程度、知识结构、政策敏感度以及视野都直接影响到非政府组织扶贫开发工作的开展和成果，这就需要非政府组织的员工学习各方面的知识，增强综合素质，提高应对突发事件的能力。首先，非政府组织应为工作人员提供外出学习的机会，非政府组织之间也应定期的学习和交流，从而提高员工的综合素养；其次，聘请扶贫开发工作方面的专业人士给工作人员进行知识和能力培训，提高员工的专业化水平及能力；最后，引进专业的社会工作人才，运用专业的社会工作方法，为贫困群众提供高质量的服务。只有建设一支有使命感、有敬业精神和业务技能、具有开拓能力的员工队伍，才能为贫困群众提供高品质的专业化服务，促进组织的不断发展壮大。

（四）尽快完善和健全相关的政策法规

我国非政府组织参与扶贫开发的程度相比经济和社会发展水平相对滞后，非政府组织扶贫事业的发展还需要不断摸索，有必要从填充立法空白，完善立法体系，放松管制入手，完善非政府组织的法律体系，为非政府组织扶贫事业的发展创造良好的法制境。首先，政府应从法制角度放松对非政府组织的控制，积极鼓励和支持非政府组织在法律允许的范围内充分发展，引导非政府组织开展扶贫发开事业。其次，要完善现有的法律法规。研究和修订已经颁布的有关法律、法规政策，使之更具体、更具有可操作性，能够落到实处。再次，加快有关非政府组织的单行法立法。对组织的设立、组织的性质、扶贫事业运行规范及机构的活动领域(如募捐、救助项目开发等)、管理体制、决策机制、监督机制、财务制度、信誉公开制度、扶持与奖励、变更与终止，以及违法行为人的法律责任等，做出明确的规定。这样做，一方面有利于政府加强对非政府组织的监督和管理，另一方面也保证非政府组织自身健康地发展。

（五）加大宣传力度，树立良好的公共形象

非政府组织要想发展壮大，为广大民众所了解和支持，就必须通过积极的舆论宣传树立良好的公共形象。当前，社会民众对非政府组织的了解甚少，甚至持有误解或偏见。因此，非政府组织必须通过多渠道的媒介或者拓展服务领域等形式加大自身的宣传力度，以扩大机构的社会影响力，树立良好的、公众认可和支持的社会服务团体的公共形象。只有奠定良好的公共基础，才能有助于机构的进一步发展，更好的服务于我国的扶贫开发事业。同时，非政府组织要加强舆论宣传与道德建设，使人们树立博爱、团结、进取等观念，逐渐形成有利于非政府组织发展的社会氛围，这也是非政府组织扶贫事业及其他慈善公益事业的社会基础。

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