我国职业资格证书制度矫正难的原因及完善策略

摘 要 制度变迁路径依赖的影响，既得利益者的阻挠，制度变迁的成本高昂，官僚机构的问题是我国职业资格证书制度矫正难的原因。未来制度改革与完善的策略是强制性变迁与诱致性变迁相结合，以诱致性变迁为主；国家干预与市场化相结合，以市场化为主。

关键词 职业资格证书制度；诱致性变迁；强制性变迁；国家干预；市场化

中图分类号 G719.22 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2012）07-0047-06

自2002年以来，为了促进职业教育发展，国务院及各部委了一系列相关文件，几乎每份文件都要求严格执行就业准入制度，完善职业资格证书制度。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》再次重申：完善就业准入制度，执行“先培训、后就业”、“先培训、后上岗”的规定。这表明：一方面，我国职业资格证书制度确实存在问题；另一方面，制度改革和完善工作早已提上日程，但进展缓慢。

一、职业资格证书制度矫正难的原因

职业资格证书制度的改革与完善，最早可追溯至2003年颁布的《行政许可法》，明确了准入职业的标准、设定原则及有权设定准入职业的政府层级。但《行政许可法》的实施效果并不理想。例如，直到2007年，仍有地方政府及其部门依据有关部委的部门规章设定准入职业。与此同时，职业资格证书领域的各种混乱现象也愈演愈烈。2007年12月，《国务院办公厅关于清理规范各类职业资格相关活动的通知》（[2007]73号）要求清理规范各类职业资格相关活动，并要求该项工作于2008年4月30日前完成。但时至今日，文件要求公布的予以保留的职业资格迟迟不能公布。与此相应，职业资格证书领域的混乱现象依然存在。事实上，维持一种无效率的制度安排和国家不能采取行动来消除制度不均衡，都属于政策失败[1]。其原因包括如下四方面。

（一）制度变迁具有路径依赖的性质

制度演变是一个长期的过程，路径依赖（path dependence）理论是对其进行分析的一个重要视角。诺斯借鉴前人关于技术演变过程中存在自我强化现象的观点，认为制度变迁中同样存在自我强化机制。在这种机制作用下，初始制度一旦选择了某条路径，在随后的发展过程中便会自我强化这一路径。“人们过去做出的选择决定了他们现在可能的选择”[2]。沿着初始路径，制度变迁存在两种情况：一种是向着好的方向发展，即制度变迁进入良性循环的轨道，实现自我优化；另一种是向着不好的方向发展，即制度顺着原来的错误路径发展，久而久之，很可能会被锁定在某种无效率的状态之中。制度一旦进入锁定状态，再想矫正就会变得十分困难。我国职业资格证书制度目前的状况即如此。在职业资格证书制度推行之初，人事部门较为准确地理解了执业资格、就业准入的涵义，所推职业资格多能做到与有关部委密切合作，基本上做到了先试点再推开。所以，其负责的专业技术人员职业资格制度的推行较为顺利，得到了相关人员的认可。而劳动部门未能准确把握就业准入制度的内涵，加之未能严格遵循意见征求、先试点再推开的行政程序，造成了准入职业的扩大化。随着劳动部门公布的准入职业数量的增多，相应的职业技能鉴定机构及工作人员也在增加。2007年，我国职业技能鉴定机构达到7794个，考评人员15.8万人，年度参加鉴定考核的人员为1223万人，获得证书的人数为996万人[3]。如此之大的技能鉴定规模，如此之多的技能鉴定机构及工作人员，职业资格制度的变迁，必然会对这些鉴定机构及工作人员产生重大影响。

（二）既得利益者（集团）的阻挠

从某种意义上讲，职业技能鉴定机构及其工作人员是现行职业资格证书制度的既得利益者。他们与主管部门形成了事实上的既得利益集团。经济学一般把利益集团看成是“一个由拥有某些共同目标并试图影响公共政策的个体构成的组织实体”。奥尔森把它叫做“分利联盟”，指在社会总利益中为本集团争取更多更大利益份额而采取集体行动的利益集团[4]。有学者认为，我国的利益集团具有行为表面合法性的特征，即利益集团对公共资源的占有从形式上看具有合法性，一般是运用权力对组织、制度、政策进行影响和干预，以维护或获取特有的共同利益，故其一切活动都有法律、制度层面的“形式合理性”，而且为了显示这种合法性，往往将小集团的利益置换成社会的共同利益[5]。例如，我国有关部门及机构开展职业技能鉴定工作，有着充足的合法性。从宏观层面看，推行职业资格证书制度是党和国家的既定方针，《劳动法》、《职业教育法》对此有明确规定；从中观层面看，政府部门颁布的行政规章为职业资格证书制度的实施提供了政策依据；从微观层面看，职业资格证书制度还有维护公共利益及消费者利益的重要功能。那些没有必要实行职业资格证书制度的职业是和有必要实行职业资格证书制度的职业混在一起同时的，所以，它们也就披上了合法性的外衣。既得利益者一般倾向于维护现行政治和经济制度，不希望当前制度被显著改变，对限权的政治改革持消极态度。职业资格清理规范工作迟迟不能完成，可能与既得利益者的反对有关。职业资格清理规范工作的开展，必然会有一些职业资格被取消，一些原来属于就业准入、行政许可的职业资格被调整为非行政许可类资格，这可能导致相关考评机构及工作人员面临机构不存、职位不保、下岗分流的现实。被调整为非行政许可、职业水平评价类资格的，参加培训、考评的人员很可能会减少，意味着考评机构业务量减少。这对于多为自收自支、日常运行主要靠鉴定费、培训费维持的考评机构来说，的确是一个不小的打击。人是理性的经济人，当制度变迁使自己利益受损，甚至面临生存风险时，制度相关人反对制度变迁、希望维护现行制度的心情及举动是有一定情理的。

（三）制度变迁的成本高昂

制度变迁具有路径依赖的性质，既得利益者的阻挠，显然会增加制度变迁的成本。此外，制度相关人对于制度变迁成本—收益的权衡、制度相关人间的利益博弈也会增加制度变迁的成本。一个有效的制度是否能够建立取决于制度供给者的成本—收益分析，只有当其收益超过成本时，他才有动机建立那个制度[6]。统治者是制度的主要供给者，对制度变迁具有决定性作用。只有且仅当按税收净收入、政治支持以及其他进入统治者效用函数的商品来衡量，强制推行一种新制度安排的预计边际收益等于统治者预计的边际费用，统治者才会采取行动来弥补制度创新的供给不足[7]。同样，制度相关人对制度变迁持何种态度亦取决于成本—收益分析，即他将在制度变迁中获得什么，失去什么，获得多少，失去多少。收益或损失不一定是物质的，也可以是非物质的，诸如社会威望或政治支持等[8]。