村级债务形成与对策研究论文

近年来，普遍而沉重的村级债务，给农村经济发展、干群关系改善、基层组织正常运转和农村社会稳定造成严重危害，损害了农民的根本利益。农村税费改革后，村级债务已取代农民负担成为农村目前最突出的问题，并已日渐成为农村集体经济发展的沉重包袱，严重困扰了村级日常工作的开展，成为影响农村干部队伍稳定和农村社会稳定的重要因素。如任其发展下去，势必影响到农村政权的稳定、制约农村经济的进一步发展。为全面掌握村级负债情况及村级集体经济发展现状，找准存在问题和制约因素，进一步理清今后农村的发展思路、积极寻找化解村级债务的思路和对策。笔者结合本县仕阳镇28个行政村的村级负债情况进行分析调研，并在这基础上就村级负债的成因、化解村级的紧迫性和必要性以及化解村级负债思路、对策提出本人的一些见解。

一、村级负债现状及成因

（一）村级负债现状及特点

仕阳镇共有28个行政村，2007年末的基本情况是：农业人口2.3万，耕地面积8347.3亩，农民人均收入3018元，村集体经济收入13万元，负债总额92.4万元，平均每个村负债3.3万元。调查结果表明，这些村经济收入十分有限，一些村一年来根本没有什么收入，甚至有些村流动资产和固定资产总和不够偿还所欠的债务，村干部为此忧心忡忡。

1、负债差距大，债务逐年递增。据农业经济报表及资产负债表提供数据表明：2004年末，村级负债为43.3万元，有债务的村21个，占全镇村数75%，无债务的村7个，占全镇村数的25%；其中流动负债39.3万元占总负债的90.76%，长期负债4万元，占总负债的9.24%.2007年末，报表数据显示村极负债为52.4万元，在调查过程中发现有40万元的债务因村里无钱支付而没有入账，这样2004年度的负债总额为92.4万元，与2004年同期相比增加了49.1元，全镇平均每个村负债3.3万元，与2004年同期相比，村均增加1.75万元。按农牧业人口计算，全镇人均负债40.17元。全镇村集体资产584万元，其中：流动资产71万元，占总资产的12.16%；固定资产482万元，占总资产的82.53%，有相当部分的村在短期内基本没有偿还能力，化解债务工作任务十分艰巨。

2、村级债务以民间渠道为主，逾期债务多，高息借贷占相当大的比例。调查显示，在村级债务中，向个人借入的有41万元，占负债总额的44.18%，其中有息借款为22万元，有好几个村存在高利息借款现象，年利息一般在1——2分之间。长长的尾巴，沉重的包袱，本生息，息转本，日积月累，越滚越多。据调查，有一个村在开发小区建设过程中，向民间借入资金20余万元，而且都是高息借款。高息借款都来自民间个人，用村干部的话说：“负债村在农行、信用社借款长期还不上，现在根本借不出来，只好以村干部个人的名义在民间向个人借，不付高利息根本借不出来。要维持村里的经济运转，只好拆东墙补西墙，还了旧账欠新的账。”

从以上调查情况来看，村级负债主要存在着以下几个问题：

1﹑村级资金缺口增大，正常运转困难。

2﹑村级债务额度大，旧债化解困难。村级债务虽然近几年已下力气进行了化解，并得到一定收效，但村级债务包袱仍然很沉重。

3﹑新债务继续增大，债务总数额继续上升，杜绝根治较难。

（二）债务形成的原因

村级债务是逐步积累形成的，有多方面的原因。通过调查，大量债务的形成主要表现在如下几个方面：

一是教育“普九”等各项迎接检查工作举债达标升级。比如村级学校建设达标、计划生育达标、综合治理达标等等，使基层非生产性支出不断加大，特别是困难乡村，面对上级有关部门的要求，打肿脸充胖子，东借西凑，最为突出的是建校欠款。像瑞昌村2000年把原来的中心校旧校舍搬迁改建，共花了160万元，其中上级拨款30万元，自筹80多万元，目前还欠40多万元。

二是超出群众承受能力大办公益事业造成负债。有多少钱办多少事，量入为出才能收支平衡，但一些乡村却未从实际出发，超越集体经济和农民的承受能力兴办公益事业，靠举债兴办公益事业，造成村集体经济负债。如有线电视安装、村村通电话及其它各类晋升达标项目等，造成村集体经济负债，也有一些经济实力差的村迫于需要如建学校、农网改造等，包袱越背越沉。

三是地方经济发展滞后财力薄弱。从调查情况看，多数村级财源均来源和依靠于农户，而单一的农业经济收入又是有限的，一方面基础设施建设自搞自亏。经调查，大多村处于为民办实事的心愿，修乡村公路、建富民桥、集资架电等等，甚至有的建设项目没立项就盲目上马，一无人力，二无财力，一拖就是几年，留下半拉子工程。

四是高息借债还债，造成债务膨胀。一些村经济基础差，底子薄，没有收入来源，长期靠贷款来维持日常运转，利息越滚越高，日积月累形成债务。要使村级正常运转，不仅要应付生产、办公、教育、计生、民兵和优抚对象等方面的开销，而且还要支付村干部工资等，由于收不敷出，无奈只有向农户高息借款。有部分村干部新官上任“三把火”，为早出“政绩”，超出村级财力，借钱办事，千方百计到银行贷款或高息借款，大力兴办公益事业。还有部分村为完成上级下达的水利建设、整地改土、修路、栽树等指令性任务，因村集体没有钱，只得向农户高息借款，有的年息竟高达2%，这样“利滚利”越积越多。有个村，2004年村级债务是2.4多万元，2005年为18.4万元，2007年变成了41.4万元，每年增加的债务，主要是用高息借债来还高息。全镇村级债务中约20%以上是有息借贷，其中高息借贷月息一般在1%-2.5%，导致债务恶性膨胀。

五是债权清收难度大造成负债。近年来，农民增收趋缓，全家外出打工的增多，弃田抛荒现象呈蔓延之势，加之部分农民因陈年旧帐、矛盾纠纷等原因拒绝还款，遂形成负债，同时也使债权清收难度加大。

六是管理不善，非生产性开支过大造成负债。一些村民主理财制度不健全，对开支把关不严，不合理开支过大，管理混乱，也造成了数额不小的债务。办公费等管理费用开支随意性大；有的村因开发建设招待费开支也很大，这些都给集体经济带来了不同程度的经济损失。

二﹑化解村级债务的紧迫性和必要性

村级负债的日趋严重及其存在着负面影响，已日渐成为农村集体经济发展的沉重包袱，严重困扰了村级日常工作的开展，成为影响农村干部部队稳定和农村社会稳定的重要因素。化解村级债务是当前农村工作中的一项重要任务，是巩固农村税费改革成果，维护农村社会稳定，加快农村经济发展的重要举措。因此采取有效措施，积极稳妥地化解村级债务成为当务之急。同时各政府部门也应引起高度重视，将其纳入重要议事日程。

（一）村级债务造成的负面影响

日益恶化的村级债务问题影响基层组织的正常运转，导致干群关系紧张，严重阻碍农村税费改革各项政策的落实，成为加重农民负担和引起农民负担反弹的严重隐患，成为引发农村新的矛盾和纠纷的重要源头。

一是直接影响农民的生产和生活。村级债务与农民利益密切相关。村级债务相当一部分是涉及向农民的借贷，村级债务锁定后，许多农民不仅得不到利息，连本金都要不回，有的无钱购买化肥、种子等生产资料，有的春节无钱购买年货，不少家庭影响建房、子女结婚，有些家庭甚至影响子女上学、外出打工。

二是阻碍农村税费改革的巩固和深入。村级债务除了一部分是向信用社、银行的借贷外，剩下的都是民间借贷，其中相当一部分是向村民的借款，涉及到的农户多、数量大、面很广。实行税费改革后，通过规范与减轻农民负担，村集体没有可能从农民那里提取费用用来化解村级债务，向农民欠下的借款无力偿还。虽然现在农民承受的负担都改成了税，但农民只认一个理：欠债还钱。村集体欠农民的债不还，农民势必以债抵税，农民欠集体的债不还，必将会影响基层组织的运转，必然会出现新的借贷，形成恶性循环。

三是恶化农村发展环境，妨碍农村经济增长。一些负债数额较大的村，利息负担越背越重，基层干部精神压力很大，整天被债主所逼，收款时节和春节前根本不敢回家。村干部整天穷于应付村级债务问题，没有精力创新路、求发展。沉重的债务也使村级集体对生产、公益事业投入减少，无法进一步改善条件，优化发展环境。

四是高额的村级债务让村干部失去了基本的工作热情与责任感。那些在村干部位置上呆过很长时间且竭力使村级减少负债的村支书们，还在尽他们最后一点责任。由于村干部仅年终才有几百块钱的补贴，许多村干部每年春节前后，四处躲债，工作没有积极性；村集体无力组织进行生产和扩大再生产，抓好新农村建设更是力不从心，负债村又难以再举债，必然加大对欠款农户的催款力度，极易激化矛盾，影响到基层政权稳定和社会安定团结。

（二）化解村级负债的紧迫性和必要性

1、负债带来的危害性不容忽视。由镇村财务状况的恶化带来的种种负面影响已经越来越明显的表现出来。一是基层政权职能弱化，该办的办不了，所承担的公共职能和社会基本保障职能无法实现，甚至有的政府机构长期处于瘫痪状态。二是制约了农村经济的发展。在吃饭都不能完全保证的情况下，村组织只能拆东墙补西墙，导致农业基础设施建设等投入不足，影响了农民发展生产的积极性。三是导致基层政权不稳，社会不稳定因素增加。村级在赤字和债务的压力下，将全部精力放在了“抓收入”、跑借贷应付“吃饭”上，无力顾及村里的其他日常工作和经济建设。沉重的债务不仅会拖垮乡村集体经济组织，加重农民负担，危及财政基础，而且严重损害党群、干群关系，影响党和政府的威信及基层政权的巩固，其危害性绝不容小视。

2、对农村债务要历史地看，客观地看，辩证地看。目前的债务在很大程度上是过去的政治大气候使然，是历史因素，是经济欠发达地区处于经济社会转型期，特别是由农业经济阶段向工业经济阶段转化过程中所出现的一种特殊现象，它曾经为支撑起过去我国经济的高速增长起到了一定的积极作用；另外，由于我国是在没有发展先例的情况下摸索着建设社会主义，不可能不出现这样那样的失误，农村债务中的一部分就是为探索经济发展路子而不得不交的学费，从这个意义上讲，它的出现也是一种必然。

3、不回避，不怕畏难，积极化解。农村过度负债的问题由来已久，是现行体制下的农村社会性问题，根源复杂，牵涉面广，攻克难度相当大，如果没有切实可行的具体措施，没有全方位的综合治理，很难从根本上解决。但是，农村债务问题也已到了非解决不可的地步，我们绝不能退缩，必须面对现实，动脑子，想办法，积极寻找化解债务的良策。

三﹑化解村级债务面临的困难﹑思路及对策

村级债务是农村各种社会矛盾和问题的缩影。涉及到干部的利益，涉及到干部的作风，涉及到债权债务的互相联系，涉及到村集体资产的处置。化解村级债务涉及面广﹑政策性强﹑工作量大﹑矛盾集中﹑许多问题解决起来难度很大，不少干部尽量回避。而且村级债务形成的时间较长，且错综复杂，如不及时加以妥善处理和化解，不仅影响农村税费改革的巩固，而且直接影响农村社会的稳定和乡镇政权的运转。

（一）化解村级负债面临的主要困难

一些地方也积极的采取措施，化解村级债务，也取得过一定的效果，但当前化解村级债务工作还面临着新的困难和压力。

一是债务总数额继续上升。全镇村级债务、债权、净债务基本上是逐年增加。从债务来看，2004年为43万元，村平均1.53万元；2007年达到92.4万元，村平均3.3万元。从债权来看，2004年为23万元，村平均0.8万元；2007年达到39万元，村平均1.39万元。从净债务来看，2004年为20万元，村平均0.71万元；2007年为53.4万元，村平均1.9万元。

二是化解债务的途径越来越少。随着形势的发展，以前的化解债务措施和办法效力降低了。如盘活资产偿债，很多地方集体资产资源能卖的卖、租的租，拍卖、租赁经营权一般都在8到10年，甚至更长。靠盘活资产资源偿债的空间有限。

三是化解债务缺乏资金来源。首先，集体经济发展困难，偿还能力差。大多数村缺乏经济增长因素，有的入不敷出，还需靠借贷维持。2007年，全镇28个村中，当年有集体经营收益的村仅14个，占50%，其中集体收益5万元以上的村仅1个，占3.57%；当年收不抵支，入不敷出，没有收益的村14个，占50%.

四是债务硬，债权软。目前，村级债务能化解的基本上都化解了，剩下的多是“硬骨头”，越往后越难化解。村级债权60%左右是农户欠款，欠款农户有的已迁走，有的人已去世，有的缺乏偿还能力，相当部分债权可能成为呆帐﹑悬帐。

五是高息借贷多，利息沉重。村级债务的来源主要是银行、信用社贷款和向个人借款，这些债务都要支付利息，特别是民间借贷，大都是高利息，月利率一般在1%-2.5%分左右，甚至更高。即使不增加新的借债，高额的利息也使债务总额不断增长。

（二）化解村级负债应注意的问题

从调查的情况看，尽管各地在化解村级债务方面做了大量艰苦细致的工作，却收效甚微，其原因主要在于：旧的债务虽然化了不少，但新的债务又在悄悄地产生，这种在化解村级债务工作中出现的“推陈出新”现象使得村级债务总额非但没有减少，少数村的债务总额在原有基础上甚至还有所加大。这种现象应该引起各级领导尤其是乡镇﹑村领导干部的高度重视，在化解旧债的同时亦要下大力气坚决杜绝新债的发生，实行标本兼治，才能将化解村级债务工作真正落到实处，彻底杜绝“推陈出新”现象的再现。一是要制定严格的制度，规范借（贷）款程序和借贷手续；二要立足实际，制定切实可行的措施和计划，多管齐下，多方化解村级债务；三要千方百计增加村级集体经济收入，增强村级集体经济偿债能力；四要将上级有关政策落到实处，切实减轻村级集体负担；五要加强领导，明确责任，保障化解债务工作稳妥进行。

（三）化解村级债务的思路及对策

村级债务是农村各种社会矛盾和问题的缩影。涉及到干部的利益，涉及到干部的作风，涉及到债权债务的互相联系，涉及到村集体资产的处置。化解村级债务涉及面广，政策性强，工作量大，矛盾集中，许多问题解决起来难度很大，如果方法欠妥或操作不当，就会达不到预期的效果，甚至因此而引发一些新的矛盾和问题。那么，怎样有效化解村级债务，笔者认为主要有以下几种办法：

一是财务清理﹑核销减债。彻底清理村级账目，积极处理各种呆帐、悬帐和历史遗留账目，把那些经清查不实不良的债务和虚假债务以及违反规定增加农民负担形成的债权债务，从通过相关程序从村级债权债务中剔除。对债权单位或债权人已撤销或者主动放弃追债要求的，按规定程序予以核销。

二是清收债权还债。到2007年底，全镇共有应收款39万元，对各项应收款的清理，可根据不同债权对象，采取多种有效措施，积极开展清收工作。对单位和个人拖欠村集体的款项，采取经济、法律和行政等综合措施进行清收；对国家干部、村组干部、企事业单位职工及其家属的欠款，限期、逐笔、逐人清收；对有还款能力而拒不还款的单位，可申请法院依法清收；对单位和个人长期占用集体资金谋取私利的，上级组织除责令其归还本息外，还依法追究责任；对于无能力还款的困难户，实行减免缓和政策；对一次还清有困难的，经村民大会或村民代表大会讨论同意，按还款计划分期偿还。

三是结对抵冲销债。村集体与往来单位或个人形成的“三角债”、“四角债”，在协商自愿的前提下，动员债权人、债务人自愿结对子，实行对口转结，相互置换，冲销集体负债额度。

四是盘活资产还债。村组集体拥有的企业、基地、闲置房产等固定资产，以及“四荒”资源，进行资产评估和产权界定，合理估价后，采取拍卖、租赁、承包等形式，综合开发利用，筹集资金还债。对没有合同而被群众占用的经营项目一律收回，实行招标承包或拍卖使用权，对其所形成的资产，动员经营者收回或通过评估由集体一并对外拍卖。乡村集体拥有的闲置办公用房﹑厂房﹑机电设备等能租不闲，能卖不租。以此盘活存量资产，增加收入，偿还债务。

五是落实减免政策清债。对不符合政策规定的债务，按照程序核销，不再向农民追缴；对符合减免规定的税费尾欠，办理减免手续；对确无还款能力的军属、烈属、特困户，经村民代表会议讨论，报乡镇政府批准，按政策规定给予减、免、缓。

六是发展集体经济化解债务。这是化解村级债务的治本之策。充分发挥本地资源优势，大力发展特色产业，通过为农民提前、产中、产后服务创收，增强村集体经济实力，提高村集体化解债务能力。发展壮大集体经济，必须坚持实事求是、因地制宜的原则，决不能搞“村村冒烟”。针对目前村办企业的现状和问题，应主要采取以下两种类型为主发展村级经济：（1）资源型，即充分利用本地资源，积极组织开发性生产，兴办经济实体，大力发展村级集体经济。有些村可以充分利用本村的土地资源，积极发展畜牧饲养业等。（2）资产型，即把集体资产管理好，并充分利用好。目前集体的一些闲置房屋、机械设备和小型加工厂等可租赁给个人承包，村里收取一定的承包费。

七是节约支出化解债务。完善以农村财务管理为主体的各项制度，规范村级财务活动，遏制村组违规开支，实行村级招待费零招待，严格控制非生产性支出，对办公费﹑报刊费等实行限额管理，降低村级管理成本，千方百计压缩各项支出，把节约下来的每一分钱用于还债。

八是加强村级财务管理化解债务。通过对村级债务的调查和分析，可以看出过去由于村级财务管理不健全，缺乏监督、村干部开支失控等造成村级负债。为防止新的不良债务发生，从加强农村财务管理入手，全面推行村级资金、账务委托乡镇会计服务中心代管制度，村级只成为报账单位，坚持村级资金“村级所有，乡镇监管”，乡镇不能平调、挪用、侵占村级资金。彻底堵住村级乱开支的源头，在化解债务的同时防止新债的发生。要充分发挥村民理财小组的作用，村级重大财务开支须经村民大会或村民代表会议讨论通过后方可实施。目前全镇28个村全部签订了委托代管协议，建立了规范、科学的村级财务、集体资金管理机制，从源头上杜绝了村级财务管理混乱和村级债务前面化解后面增加的现象。

此外，在化解乡村债务的同时，还应坚持以下原则：一是坚持民主、法制的原则。要发扬民主，尊重群众，依法办事，在制定化解债务措施和方法时，与现行政策、法规相衔接，切实维护农民和债权人的合法权益；二是坚持公开、公正、公平的原则。清查债权债务，制定化解债务方案，确认审核结果，要发动群众参与，张榜公布，接受群众监督；三是坚持实事求是，因地制宜的原则。从实际出发，清收债权要先易后难，先急后缓，循序渐进，偿还债务要“先个人后单位，先还本后付息，先干部后群众，先村内后村外”；四是坚持减轻农民负担原则。要充分虑农民的经济承受能力，量力而行，杜绝强行逼债，防止把不合理负担通过“一事一议”将其合法化，增加农民负担。

化解村级负债问题，是一项艰巨而复杂的工作，需要各级组织和社会各界的支持，更需要乡村两级干部扎实苦干，付出更多的心血。而且要在防止债务反弹、探索管用的化解债务办法上下功夫，把工作的着力点放在突破性发展农村经济上，以农村经济的突破性发展推动村级债务的彻底化解，加快农村全面建设小康社会进程。