中国农民养老:从土地保障到社会保障

2019-06-16 版权声明 举报文章

国家在农村养老保险(以下简称“农保”)上经历了近半个世纪的探索,2009年9月1日,国务院下发了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》[国发[2009]32号](以下简称《意见》),这是继取消农业税、免除农村义务教育学杂费、开展新型农村合作医疗制度以来又一最大惠民工程。半个世纪以来,不同阶段的农村养老保险政策在社会经济发展过程中发挥着重要的作用。但随着人口老龄化的到来和经济发展方式的转变,原有的农村养老保险政策已不能满足当前农民的需要。

我国农村养老保险基本回顾

从1956年颁布《高级农业生产合作社示范章程》开始,先后出台的政策主要以老年救助和国家政策扶持为主,形成了“五保供养”、“家庭赡养”、“粮食换保障”、“农村计划生育家庭奖励扶助养老政策”、“个人缴费与集体补助相结合”的储蓄式养老、“土地换保障”、“社区(村)集中供养”、“最低生活保障制度”等多种农村养老保障模式。

在半个世纪的农村养老保障探索中,民政部于1992年1月3日颁布的《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》[民办发(1992)2号](以下简称《方案》)起到了非常重要的作用。《方案》规定:年龄在20至60周岁,非城镇户口、不由国家供应商品粮的农村人口按规定缴纳养老保险费(月交费分为2、4、6、8、10、12、14、16、18、20元十个档次)后,从60周岁以后开始按规定领取养老保险金。同时方案还规定:资金筹集坚持以个人交纳为主,集体补助为辅,国家给予政策扶持的原则,个人的交费和集体的补助(含国家让利),分别记账在个人名下。

我们现在所说的“农保”基本上都是以此《方案》为依据设立的,截止到1997年底,全年投保农民已达7452万人,全年保险收入42.2亿元,其中保费收入30.7亿元;全年共有61.4万农民领取了养老保险金,养老金支出33368万元,累计积累基金已达139.2亿元。

1998年3月10日,九届全国人大一次会议通过《关于国务院机构改革方案的决定》,决定农村社会养老保险工作由民政部转交劳动与社会保障部统一管理。1998年,全国已参加社会养老保险的农村人口有8025万人,全年农村社会养老保险基金收入31.4亿元,支出5.4亿元,当期结余26亿元,期末滚存结余166.2亿元。截至2008年年末全国参加农村养老保险人数为5595万人,全年共有512万农民领取了养老金,全年共支付养老金56.8亿元,年末农村养老保险基金累计结存499亿元。

新型农村社会养老保险制度之“新”

2007年10月15日,胡锦涛在十七大报告中明确指出:探索建立农村养老保险制度。2008年10月12日,十七届三中全会通过《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,并指出:按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求,建立新型农村社会养老保险制度(以下简称“新农保”)。2009年8月18日全国“新农保”试点工作会议召开,2009年9月4日,《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》[国发[2009]32号](以下简称《意见》)正式开启农村养老保险新篇章。《意见》要求:新农保制度要体现基本性、公平性和普惠性。

“新农保”做足了“新型”的文章,与老“农保”相比,多处突出“新”意。

基金筹集新模式 新农保增加了政府责任,将过去以“个人交纳为主,集体补助为辅,国家给予政策扶持”调整为目前的“新农保基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成”。这种新的筹集模式增加了政府在社会保障中的作用和责任,一改老农保政府只出人不出力的局面。

个人缴费新档次 由老农保的十档降至新农保的五档(年缴费100、200、300、400、500元),个人缴费大幅增加。这项新规定一方面考虑到不同地区收入不均衡的农民对“新农保”的选择,农民可以根据自身的收入和家庭情况不同选择相应的缴费档次。另一方面,则是考虑到城乡社会保障制度的衔接。在缴费标准上缩小城乡居民的差距是社会保障城乡一体化发展的重要内容。

领取条件新规定 老农保规定只有交纳养老保险费,并年满60周岁,才有资格、有条件领取养老保险金,而新农保则规定:新农保制度实施时,已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的,不用缴费,可以按月领取基础养老金(基础养老金)。

待遇给付新标准老 “农保”待遇给付完全靠个人账户的积累额(包括本息)来确定,待遇水平低下,很难解决农民生活中的问题,诸如3元、20元月养老金在老农保体制下比比皆是。“新农保”在原有个人账户积累额基础上增加了基础养老金(人均55元/月)发放,即个人养老金月发放标准为目前个人账户积累额除以139加上基础养老金。新的待遇给付水平基本上能解决农民日常生活中一些实际问题。

待遇调整新突破 老农保在待遇计发和调整上,完全根据个人账户积累进行测算,没有考虑通货膨胀等因素的影响;新农保则根据经济发展和物价变动等情况,适时调整全国新农保基础养老金的最低标准。这种“突破”实际上是让广大农民共享国家经济发展成果。

经办管理新水平 老农保在经办机构上主要是以乡镇代办点和招聘人员为主,经办机构的不稳定和经办人员流动性给经办管理工作加大了难度。新农保则要求按照精简效能原则,整合现有农村社会服务资源,加强新农保经办能力建设。并运用现代管理方式和政府购买服务方式,降低行政成本,提高工作效率。

制度构建新要求 老农保是以个人账户为基础的养老保险制度,与存在的五保供养、贫困救助等制度并行;新农保在构建上除考虑到与城镇社会养老保险体系衔接外,还考虑到与现行所有农村养老保障有关制度的衔接问题。

保障工作新局面 截至2008年底,参加老农保人为5595万人,与最辉煌的1998年8025万人参保相比,减少了不少。新农保正是在这种情况下提出,希望开创农保工作新局面,即先在全国10%的县(市、区、旗),以后逐步扩大试点,在全国普遍实施,2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。

展望“新农保”,试点工作是关键

第一,要加强宣传引导。政策宣传是做好“新农保”的前提条件,要利用电视媒体、农村村务公开栏、发放宣传单、制作标语等适合农村的宣传方式。特别在待遇给付宣传方面,一定让参保人知道未来养老金的水平,让他们开开心心参保,明明白白养老。

第二,各地应尽快出台实施细则。根据实际情况,在不影响农民生活的情况下,选择农民能够接受的方式,科学制定实施细则。如在缴费档次设置上,要应考虑参保人的实际情况,根据参保人家庭情况和意愿,自主选择交费档次。在老农保和新农保制度对接上,要科学合理组织,特别要做好进城务工农民异地参保转移制度的建设。

第三,试点扩面要稳定推进。试点是新农保实施的第一步,也是最艰难的一步。在试点阶段要注意方式方法,即按照“稳定已参保人(老农保参保人),发展新参保人(参加新农保人),挖掘未参保人”的原则,扎实、有序地开展试点工作,积极推进试点扩面。

第四,提高经办服务效率与质量。新农保在经办机构选择上,应将服务效率和质量放在首位,要让参保人感到经办机构确实在为老百姓服务,在为老百姓着想。

第五,应尽快建立起全国统一信息化建设平台。信息化建设平台是为了科学有效地管理参保农民的信息,避免因一些人为原因造成的信息失真,造成农民利益的损害。

但是任何事情都不是顺风顺水的,除以上必要因素外,在整个试点式工作中,还需要特别注意:首先,不要过于追求参保率,要防止发生过激行为,避免矛盾冲突,要在政策宣传到位的情况下,动之以理,引导农民积极参保;其次,要做好涉农养老保障制度与新农保的衔接工作,避免因制度调整而造成政府公信力下降;最后,扩面工作要注意将速度与效率紧密地结合,实现2020年之前基本实现对农村适龄居民全覆盖的目标。

新农保制度要合理组织,并将所有涉农养老保险制度进行整合,根据原有的农民养老保障政策制定个性化的养老信息档案,一方面有利于统一管理,便于向区域统筹过渡,并逐步向省级统筹、省际统筹、全国统筹转移;另一方面有利于养老金科学合理的发放。

在社会保障制度建设过程中,新农保要完成与城镇居民养老保险的对接,最终实现城乡社会养老保险一体化。同时,新农保还要整合历史遗留下来的政策性农村养老保障制度(诸如计划生育政策养老补助、土地换保障制度等),通过不断的完善与调整,形成一个系统的新型农村社会养老保险制度。

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