曹妃甸港打造蒙古国过境货物运输中转基地的形势分析及战略构想

众所周知，海运因其具有运量大、成本低的优势，一直是最重要的国际贸易运输方式。据统计，世界海运量约占国际贸易总运量的80%。对于内陆国家而言，若要通过海运完成国际货物贸易，必须在周边国家寻找出海口。以蒙古国为例，该国矿产资源等大宗货物从我国过境运输后经我国沿海港口装船出海已成为其非常重要的国际贸易运输方式。本文在介绍蒙古国经济贸易发展和铁路建设概况的基础上，对蒙古国货物经我国过境运输所涉及的铁路运输路线、法律适用、海关监管和通关及检验检疫等相关问题加以梳理，并结合曹妃甸港自身的条件及面临的战略机遇和挑战，提出将曹妃甸港打造成为蒙古国货物出海口的战略构想。

1 蒙古国经济贸易发展及铁路建设概况

1.1 蒙古国经济贸易发展概况

蒙古国地处欧亚大陆中部的蒙古高原。受自然条件和民族构成等因素的影响，采矿业和畜牧业是蒙古国国民经济的支柱产业，在其国民经济中占有重要地位。在对外贸易方面，蒙古国的出口商品主要为矿产品、纺织品和畜牧产品等，而其民经济部门所需的机器设备、工业原料、有色金属和消费品等绝大部分依赖进口。

1.2 蒙古国铁路建设概况

铁路运输是蒙古国最重要的运输方式。蒙古国现有铁路线总长度为2 500 km，其中运营铁路总长1 816 km；路网密度为16 km/万km2，仅为我国东北地区铁路路网密度的1/8。作为蒙古国铁路主干线的中央铁路从扎门乌德经乌兰巴托到苏赫巴托，贯穿蒙古国南北，分别连接我国的京包铁路和俄罗斯的西伯利亚大铁路，全长，承担蒙古国90%以上的铁路运量。此外，受苏联影响，蒙古国铁路大部分采用1 520 mm轨距，与我国铁路采用的国际标准轨距不同；因此，蒙古国货物通过铁路运抵我国二连浩特口岸后，必须经过换装才能在我国境内继续运输，导致运输环节增加，运输成本上升。以煤炭运输为例，仅因铁路轨距不同所增加的运输成本就达2～4美元/t。[1]为此，蒙古国国家大呼拉尔（议会）于2014年通过决议，将在与我国邻近的2条铁路线上采用与我国铁路相同的标准轨距。此举不失为务实之举。

2 蒙古国货物经我国过境运输涉及的主要问题

2.1 中蒙铁路运输通道

随着中国、蒙古国、俄罗斯三国政治关系的缓和及经贸关系的发展，自20世纪90年代以来，在中蒙两国政府的积极倡导和支持下，相关机构经过多年的研究论证，最终规划以下路线作为中蒙铁路运输通道（见图1）。

图1 中蒙铁路运输通道

（1）乌兰巴托D二连浩特D天津 该路线是开辟最早且最重要的中蒙铁路运输通道，其运输路径为：蒙古国货物经该国中央铁路运抵我国二连浩特口岸后，经我国集二D京包D京津线运抵天津港。该路线存在以下弊端：首先，二连浩特口岸作为中蒙两国之间唯一的铁路口岸，近年来基础设施明显滞后；其次，二连浩特D天津段是我国西北地区往来北京的必经路线和我国“北煤南运”的主要路线，目前已处于高负荷运转状态，使得天津港对蒙古国货物的转运能力受到制约。

（2）乔巴山D珠恩嘎达布其D巴新线D赤大白线D锦州 锦州港位于我国辽宁省西部，是与蒙古国东部地区直线距离最近的港口。从运距上看，蒙古国东部地区的矿产资源经我国锦州港转运比绕道二连浩特口岸经天津港转运缩短近1 000 km。该路线是规划中的中蒙铁路运输通道中建设进度最快的路线。目前，该路线的我国境内部分即将全部竣工，珠恩嘎达布其至乔巴山段也已列入蒙古国“新铁路计划”。

（3）乔巴山D阿尔山D长春D珲春 珲春口岸位于我国吉林省东南部，地处图们江下游，是中国、朝鲜、俄罗斯三国交界地带的一座县级市。珲春不直接沿海，但可通过长度仅15 km的俄朝界河直达日本海。目前，该路线的我国境内部分阿尔山D珲春段铁路早已投入使用，而蒙古国境内部分的乔巴山D阿尔山段铁路（即“两山”铁路）则是已规划20多年仍迟迟不见动作的“烂尾”项目。“两山”铁路建设已成为助推珲春实现借港出海及开辟中蒙铁路运输新通道的关键因素。

2.2 法律适用

过境运输涉及2个或2个以上国家的法律规定。由于各国的国情和政策存在差异，导致作为上层建筑的法律制度也有所不同，使得过境货物运输中的法律适用成为无法回避的问题。对此，目前国际通行做法是通过双边协定、多边协定和国际公约等明确法律适用问题。

2.2.1 《国际铁路货物联运协定》

1951年，苏联、民主德国、捷克斯洛伐克等8个国家签订《国际铁路货物联运协定》（以下简称《国际货协》），以规范成员国间的跨境铁路运输行为。该协定经多次修订和补充，现在依然是成员国间有效的法律文件，具有国际条约的法律效力。《国际货协》现有12个成员国，我国和蒙古国均是其成员国。《国际货协》对国际铁路联运合同的缔结、履行、变更、责任、诉讼管辖和赔偿请求等均作出详细规定，但对货物通关和检验检疫的规定较为笼统，其原因是：《国际货协》的性质是国际民商事法律协定，其主要着眼于国际铁路联运合同的履行过程；对于海关通关、出入境检验检疫等具有国家意义的行政行为，《国际货协》采取尊重各成员国国内法的态度。

2.2.2 《关于蒙古国通过中国领土出入海洋和过境运输的协定》

根据中蒙两国签订的《关于蒙古国通过中国领土出入海洋和过境运输的协定》，蒙古国可经由我国天津新港出入海洋，并且可依照《国际货协》和国际惯例使用我国其他港口。由此可见，《关于蒙古国通过中国领土出入海洋和过境运输的协定》系为天津港量身定制，在该协定的适用范围扩大之前，其对天津港以外的其他港口和运输路线的意义不大。

2.2.3 我国国内法

我国现行有关国际货物联运的法律法规有《海关法》《海关对过境货物监管办法》《进出口商品检验法》《进出口商品检验法实施条例》《进出境动植物检疫法》《进出境动植物检疫法实施条例》《海商法》《合同法》《铁路法》和《港口货物作业规则》等。上述法律法规在蒙古国货物经我国过境运输中亦发挥着重要的规制作用。

2.2.4 世界贸易组织规则

我国和蒙古国均为世界贸易组织（World Trade Organization，WTO）成员国，WTO规则在中蒙两国贸易领域具有强行法的效力。根据《1994年关税及贸易总协定》第5条的规定，对来自或前往WTO成员国领土的过境运输，作为过境国的其他成员国有义务确保其按照最便于国际过境的路线通过本国领土自由过境，并且在费用、条例和手续等方面给予其国民待遇和最惠国待遇。此外，根据WTO专家组对“哥伦比亚进口港案”的裁决，过境国所承担的最惠国义务延伸至过境运输的最终目的地国。然而，我国《海关对过境货物监管办法》第13条第1款规定，过境货物应当按照我国运输主管部门或海关指定的路线运输。此规定明显悖于《1994年关税及贸易总协定》第5条所确立的过境自由原则。根据国际法准则及法律效力位阶原则，我国《海关对过境货物监管办法》第13条的法律效力有待商榷。

2.3 海关监管和通关及检验检疫

2.3.1 海关监管和通关

2.3.1.1 流程

我国《海关法》第36条规定：过境货物运输工具的负责人应当向进境地海关如实申报过境货物的相关情况，并在海关监管下进境；如有必要，海关可对过境货物实施查验。在实际业务中，通常由过境运输经营人负责填具并在过境运输全程保管货运单据和海关通关核准单据，供进出境地海关查验，并在海关监管下完成过境运输。

2.3.1.2 弊端

海关是过境货物运输过程中的重要节点，通关效率对过境货物运输效率有着重大影响。就我国现行的通关模式而言，通关程序较为烦琐，通关效率较低。据测评，我国海关的通P效率在参与测评的46个国家和地区中排名第23位，蒙古国排名第46位。[2]我国现行海关通关流程主要存在以下弊端。

（1）单证审核程序烦琐，相关部门之间配合不密切。

（2）电子口岸的平台作用未能充分显现。电子口岸是由海关总署会同国务院其他口岸管理部门共同建立的口岸信息平台。按照最初的设计，电子口岸以集中各部门电子底账信息的数据库为基础，实现进出口业务相关信息流、资金流、货物流的充分共享和交换；但目前各口岸管理部门间的信息化标准不统一，信息化水平参差不齐，信息系统相互独立，数据格式自成一体，数据资源共享和“单一窗口”的设想尚未实现。

2.3.2 检验检疫

2.3.2.1 流程

对于法定检验检疫货物，目前我国进出口检验检疫流程大致包括报检、检疫查验、样品检测、放行或卫生除害或退运等环节；而对于非法定检验检疫货物，仅对其运输工具等实施检疫卫生处理。具体而言，我国现行检验检疫流程如下：（1）企业申报；（2）检验检疫机构审查；（3）货主、货代报送船货信息和状况；（4）检务部门分拨查验任务；（5）查验部门查验货物和运输工具（如有必要，经采样后送检验中心检验）；（6）检验检疫机构计收费用；（7）查验后处理。

2.3.2.2 弊端

（1）过分注重任务和职能，忽视流程的完整性。业务流程是为实现特定目标而以某种方式执行的具有内在规律的一系列行为。业务流程的各个组成部分按照一定的逻辑相互衔接，而非大量工作片段的简单堆砌。然而，我国现行检验检疫流程往往以职能为基础，以任务为导向。这就造成检验检疫各环节和各部门之间的协作程度不高，甚至出现相互争抢、推诿或提防的情况，导致内部交易成本上升，检验检疫效率下降。

（2）检验检疫公务人员受行政文化束缚，导致工作流程僵化。我国检验检疫部门长期采用中央垂直管理模式，导致检验检疫公务人员权力思维根深蒂固，官本位的等级观念较强，形成官僚制的管理范式，不重视相关部门间的配合及工作效率的提高。传统的官僚制管理范式虽然能够确保管理流程和制度的稳定性，但以牺牲流程的灵活性和创新性为代价，导致检验检疫流程僵化。此外，由于检验检疫工作对专业要求较高，查验过程往往仅由少数人甚至1人来完成；在这种情况下，如果查验人员固守权力游戏规则，也会增加执法风险。

（3）信息化水平有待提高。目前我国检验检疫领域应用的出入境检验检疫综合业务计算机管理系统（以下简称CIQ2000系统）仍然沿袭传统的人工业务流程，与“大通关”和贸易便利化的要求相去甚远，主要表现在：首先，CIQ2000系统未与集中审单系统和电子监管系统实现有效融合，也未与进境货物快速验放系统、船舶申报系统、检验检疫专家指导系统等实现整合，导致各系统成为信息孤岛；其次，CIQ2000系统未与港航企业和进出口企业的电子数据交换系统建立信息交换机制；再次，电子数据交换系统本身尚不完善，还需要通过大量的纸质单据传递和交换相关信息。

2.3.3 小结

海关和检验检疫是过境运输的两大重要环节，对过境运输的质量和效率具有重大影响。目前，我国海关和检验检疫部门存在内部缺乏沟通协作、信息化水平不高等共性问题，其中有的问题已超出部门范畴，需要从更高的层面通过统筹规划来解决。例如，为提高海关和检验检疫部门的信息化水平，需要在平衡各相关部门利益的同时，动用社会公共资源建立覆盖所有口岸管理部门及港航企业、进出口企业的公共信息平台。总之，贸易便利化目标的实现任重而道远。

3 曹妃甸港承接蒙古国货物过境运输业务的条件分析

3.1 优势

（1）自然条件 曹妃甸港位于渤海湾顶端，濒临渤海湾深水主航道，最深处水深，且终年不冻不淤，自古以来就是海运必经之路。在曹妃甸港与原有海岸线之间，是由古滦河长年冲积形成的大面积浅滩，平均水深不足。“面对大海有深槽，背靠大陆有浅滩”的地理优势为曹妃甸港的开发和建设及其物流产业发展提供了优良的先天条件。[3]

（2）国家政策 自2003年曹妃甸港开始开发建设以来，国家给予曹妃甸港大量的政策扶持。从获批成为河北省首个国家级综合保税区，到获批接卸巴西淡水河谷40万 t矿砂船，曹妃甸港逐渐从荒无人烟的海外岛屿发展成为我国北方重要的钢材、矿石和能源货物的中转站和接卸港。

（3）经济腹地 曹妃甸港依托我国重要的钢铁产地唐山市，其经济腹地覆盖华北、西北等广大地区，对矿产资源和工业品的消化能力较强。

（4）自身发展 经过10多年的积累，曹妃甸港已逐渐形成科学的生产工艺和生产管理制度，其散货和件杂货的作业效率在全国港口中位居前列，并提出建设成为我国北方大港和北方钢材下水母港的宏伟目标。

3.2 劣势

首先，由于曹妃甸港开发建设较晚，其基础设施还不完善，内部管理体制还不成熟；其次，曹妃甸港临港产业欠发达，尚未形成产业集聚效应；再次，曹妃甸港在国内外的知名度和客户认可程度有待提高；最后，曹妃甸港码头业主单位林立，在价格体系和生产调度等方面难以协调一致。

3.3 战略机遇

（1）“一带一路”国家战略 2013年9月和10月，先后提出“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的“一带一路”战略。根据“一带一路”战略的整体布局，曹妃甸港以其优越的地理位置和水文条件以及钢材、矿石、能源集疏运大港的地位，在打造中蒙运输通道的规划中占据了有利形势。

（2）蒙冀铁路开通 蒙冀铁路西起鄂尔多斯，东至曹妃甸港，全长约1 000 km。蒙冀铁路的开通使曹妃甸港跨入海铁联运新时代，进而打通曹妃甸港至蒙古国的运输通道，为蒙古国货物经曹妃甸港过境运输提供基础条件。

（3）京津冀协同发展战略 2014年2月26日，在听取京津翼协同发展工作汇报时强调，京津冀协同发展是重大国家战略。此战略的实施必将促进京津地区大量的企业、资金、人才、技术流入欠发达的河北省，从而惠及包括曹妃甸港在内的京津产业承接地。此外，京津冀协同发展战略明确指出，要加快推进沿海开发，推进天津滨海新区开发开放政策向河北省曹妃甸港、黄骅港等沿海港口延伸，切实提高产业和交通设施的协同聚集能力。

3.4 竞争和挑战

曹妃甸港所处的渤海湾内有三大港口群。就承接蒙古国货物过境运输业务而言，仅曹妃甸港周边的直接竞争者就有秦皇岛港、京唐港、天津港等。

3.4.1 秦皇u港

秦皇岛港自1898年开埠至今已有100多年的悠久历史，现已形成完善的硬件设施体系和能源货物运输的规模优势，是我国著名的能源输出港和“北煤南运”的主枢纽港。与秦皇岛港相连的大秦线作为煤炭运输专线，使秦皇岛港的辐射范围覆盖我国中西部地区。在过境运输业务方面，早在2013年，在中国外运秦皇岛公司和海关的联合谋划和助推下，秦皇岛港就已获准开展过境货物海铁联运业务。

3.4.2 京唐港

京唐港距曹妃甸港仅，两者的腹地范围、货种结构、组织架构、管理模式等基本相同，存在明显的同质化竞争关系。京唐港内的滦港铁路总长，对外与国铁干线京山线、京秦线接轨，较早就实现了海铁联运。早在2011年，通过内销渠道进入京唐港的蒙古国煤炭就已达到200万t，超过自澳大利亚进口的焦煤，成为京唐港进口煤炭的第一大来源。2015年6月，京唐港经石家庄海关和海关总署批准正式开展过境转关业务，在承接蒙古国货物过境运输业务方面较早进入实践阶段。

3.4.3 天津港

天津港是我国北方第一大港，其铁路运输优势显著。早在2002年，天津港至二连浩特的国际过境“五定”班列就已开通。作为现阶段我国承接蒙古国货物过境运输的指定港口，天津新港享受中蒙两国签订的《关于蒙古国通过中国领土出入海洋和过境运输的协定》所规定的特殊优惠政策。此外，天津港在港口影响力、航线密集度、信息咨询、法律服务、通关效率等方面也具有较大优势。

4 曹妃甸港打造蒙古国过境货物运输中转基地的战略构想

在国家大力推进“一带一路”战略和京津冀协同发展战略的背景下，曹妃甸港作为我国渤海湾大宗物资集疏运大港，应当立足地区实际，着眼于蒙古国大宗能源和矿产资源的过境运输业务，从以下方面入手，打造蒙古国过境货物运输中转基地。

4.1 搭建并完善港口信息平台

曹妃甸港的核心企业曹妃甸港集团股份有限公司于2013年开始开发电子生产系统。目前该系统仍有待完善，可快速见效的改进措施包括：（1）采用与海关总署H2000通关管理信息系统或国家质量监督检验检疫总局CIQ2000系统相匹配的数据采集和录入格式，为今后与各联检单位的电子信息系统顺利对接打下基础；（2）努力推进与海事局、海关、检验检疫部门电子信息系统的对接，力争实现与口岸监管部门间的数据传递无纸化、高效化；（3）大力推广应用电子数据交换、无线射频识别等信息技术，提高一线生产作业数据上报效率及货物和船舶信息传递效率。

4.2 谋划建设内陆无水港

蒙冀铁路开通后，曹妃甸港迎来海铁联运新时代。综合曹妃甸港及其腹地经济和基础设施发展情况，笔者认为，曹妃甸港应按照“一港多区域”的模式，在我国西北地区和蒙古国境内谋划设立内陆无水港。

4.3 开发新货种和新航线

为承接蒙古国货物过境运输业务，曹妃甸港需要在现有航线布局的基础上，谋划开辟和增加中日韩等航线，以满足蒙古国进口货物运输需求。此外，可以在曹妃甸港腹地谋划组织蒙古国所需的工业原料、工矿产品、建筑材料、粮食等大宗散杂货作为蒙古国过境运输业务的回程货，从而在蒙古国与曹妃甸港之间实现钟摆式运输。

4.4 开展集装箱海铁联运

为配合承接蒙古国货物过境运输业务，实现蒙古国与曹妃甸港之间的钟摆式运输，曹妃甸港可以在现有航线布局的基础上，结合生产实际，开辟集装箱外贸航线，并按照集装箱海铁联运标准，提高集装箱码头的生产作业质量和生产组织能力，为开展集装箱海铁联运提供有力保障。

4.5 建设矿产、能源货物交易平台

从宏观角度来看，过境运输仅是国际贸易过程中实现货物跨境流动的环节，是为国际贸易服务的。换句话说，只有繁荣的国际贸易，才能带来繁忙的国际运输。笔者认为，曹妃甸港要成为蒙古国货物经我国过境运输的中转基地，应考虑在其现有大宗散货吞吐量和经济腹地散货交易的基础上搭建针对蒙古国能源和矿产资源的交易平台，从而通过促进贸易发展，使曹妃甸港成为蒙古国矿石、煤炭等货物贸易合同的签订地和履行地，进而吸引蒙古国大宗货物经曹妃甸港下水出口。

5 结束语

随着“一带一路”战略和京津冀协同发展战略的推进实施以及蒙冀铁路的开通，曹妃甸港在承接蒙古国货物过境运输方面的业务需求及地理和资源优势逐渐显现，具备成为蒙古国出海口的基本条件；但以其现有的资源和条件，曹妃甸港若要成为未来蒙古国8个出海口之一，还须在诸多方面加以改善。在可预见的将来，曹妃甸港经过内外兼修及自我提升，必将成为蒙古国货物经我国过境运输的重要中转基地。

参考文献：

[1] 史玮. 降低煤炭运输成本 蒙古国将建标轨铁路连接中国[EB/OL]. （2014-10-27）[2016-11-20]. http：//world.cankaoxiaoxi. com/2014/1027/541923.shtml.

[2] 徐建飞. 新疆陆路口岸通关便利化建设研究[D].乌鲁木齐：新疆财经大学，2012：22.

[3] 李晓靖，陈立华. 河北省曹妃甸港口的区位特征及其区域优势[J]. 商场现代化，2007（13）：323-324.

（编辑：张敏 收稿日期：2016-12-16）