对“大部制”改革的展望等

对“大部制”改革的展望

毛寿龙

“大部制”适用于交通、农业和文化等领域

政治体制改革要适应经济体制改革，历次改革都是出于这个考虑。随着市场经济的发展，我国逐步实现经济转轨、社会转型，政府机构表现出一些不适应经济发展的地方，要进行一定程度的改革。

中国政府应该进一步按照精简、统一、效能的原则进行机构改革，从投资型的经济发展型政府走向公共服务型的经济促进型政府。

具体涉及到的方面可以考虑在交通、农业和文化等领域试点“大部制”，将铁道部、交通部和中国民航总局合并，组建新的运输部，负责所有交通的公共管理职能，包括公路交通、铁路交通、水路交通和空中交通的管理；将农业部、水利部和林业局合并，组建新的农林水利部，统筹农业、林业和水利设施的发展和规划，以及相关公共政策的制定；将国防科学技术工业委员会与国防部合并，组建新的国防部，既负责国防工作，也负责国防科学技术工业工作；撤销信息产业部，其相关国有企业归国资委管理，其宏观政策和相关管理归国家发展和改革委员会或相关的行业协会。

在国务院直属机构的组成方面，应将国家工商行政管理总局与国家质量监督检验检疫总局、国家食品药品监督管理局、国家安全生产监督管理总局合并，组建新的国家工商总局；将国家广播电影电视总局的职能划入文化部，由文化部负责文化、广播电影电视方面的公共管理职能；将国家知识产权局改为文化部管理的国家局。

“大部制”主要解决政出多门、机构重叠

“大部门体制”的提法源于党的十七大报告。党的十七大在部署未来的行政管理体制改革中明确指出，要加快行政管理体制改革，加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。

世界上成熟的发达国家，政府部门一般只有十多个，比如美国、英国、德国等，普遍呈现“机构数量较少，职能范围广泛”的特点。它们的一些大部门可能下辖20多个执行机构和几十个咨询委员会，管理范围几乎涵盖所有相关或相近行业。

但我国仅国家部委就有28个，有副部级的部，正部级的总局，还有一些临时设立的领导小组、办公室等协调机构。部门林立，业务存在很多交叉，相互协调很困难，在进行国际交流时也显得很难对等。

此外，改革面对的阻力肯定很大，但动力也很大。国家要从一个较高的角度统筹考虑，尽量减少动荡，比如保留人事待遇，安排适合岗位。

“大部制”实行决策、执行、监督三权分开

“大部门”体制下，政府机构实行决策、监督、执行分开，现在很多部门决策监督执行三权合一，不能建立有效的权力约束机制。许多问题根源于此。

大部制改革的核心是转变政府职能

邓聿文

所谓大部制，简单地说，就是按照市场经济发展的要求，将职能相对接近的部门进行横向合并，从而拓宽管理幅度。在大部制的改革中，我认为，应把转变政府职能作为其核心任务。这是因为，政府机构是政府职能的载体和承担者，随着政府职能的转变，政府机构的设置必须遵循和体现满足市场与社会需求的基本导向。另一方面，政府职能转变的结果也必须在机构改革中有所体现。

从行政管理体制改革的历史来看，转变政府职能也一直是中国加快行政管理体制改革的核心任务。改革开放以来，我国已先后进行五次政府机构改革，政府职能转变一直居于突出位置。十七大提出的建立一个“权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”，其首要前提就是转变政府职能。

根据一些学者的不完全统计，在国务院现有的66个部门中，职责多达80多项，仅建设部门就与发改委、交通部门、水利部门、铁道部门、国土部门等24个部门存在职责交叉。另外，农业的产前、产中、产后管理涉及14个部委。行政职能的错位和交叉，不仅造成了部门之间扯皮现象多，行政效能低下，过多经济资源被行政机构自身消耗掉；更重要的是，它无法履行宏观经济管理、市场监管、社会管理等职能，无法向民众提供合格的公共服务和社会保障等。因此，必须对现有政府机构进行有效整合，改变政府机构繁多、职能交叉的现象，通过减少机构数量，降低各部门协调困难，使政府运作更有效率，更符合市场经济的宏观管理和公共服务的角色定位。而不仅仅是像过去一样，简单地推进“政企分开、政资分开、政事分开、政府与中介组织分开”，虽然这些是政府机构改革中最基础性的工作。

换言之，推行大部制同时就意味着政府职能必须以提供公共产品和公共服务为己任，从而使得政府权力得以规范、回归公共服务。如果大部制改革达不到转变政府职能的效果，那么，它就会像之前的历次政府机构改革一样，陷入“精简――膨胀――再精简――再膨胀”的怪圈。这种可能性是存在的。因为大部制一个直接的目的就是要打破现有的部门利益，但正如人们所担心的，如果几个部合并成为一个超级部，权力很大，对它进行监督恐怕更加困难，因此，若没有建立起有效的权力约束机制，在大部制下，原来的“部”降格为“司”，“阎王”变成了“小鬼”，可手中的权没有变，仍然行使过去“部”的职权，那么．大部制改革就可能把过去分散的部门利益，积聚为集中的部门利益。要解决这一难题，惟有真正转变政府职能。