从统计管理体制看统计数据失真的根源

时间:2022-06-15 03:36:06

从统计管理体制看统计数据失真的根源

[摘要]我国实行的“统一领导,分级负责”统计管理体制是计划经济时代提出来的,在市场经济体制下,这种管理体制显现出了明显的滞后性,由此带来的影响就是地方政府对统计数据的过多干预,统计部门无法做到独立开展工作,这是造成统计数据失真的一个最根本原因。

[关键词]统计体制 数据失真 根源

近年来,统计数据日益受到人们的关注,从工资“被增长”到2009年房价同比增长1.5%,统计数据屡屡受到质疑,统计部门的形象也因此受到影响。不可否认,即使在发达国家,统计数据也不可能做到完全准确,但也必须承认,我国的统计也确实因为自身的一些问题导致了数据失真。在造成统计数据失真的原因问题上,很多人都提出过自己的看法,比如:统计人员素质不高,地方政府法制观念不强,统计执法力度不大,统计制度统计方法不完善,等等。这固然可以从一定程度上解释数据失真的原因,但这些原因都是表面的,最根本的原因应该是僵滞的统计管理体制。离开本质的根本的原因,去要求统计人员坚持原则,要求地方政府加强法制观念只能是一句空话,结果只能是舍本逐末,不可能从根本上解决问题。2010年1月1日实施的新《统计法》也从坚持统计调查的独立性、杜绝领导干部人为干预统计工作、对统计上弄虚作假等行为依法追究法律责任等方面作了进一步规定,相信会对提高统计的公信力起到积极的作用,但个人认为统计管理体制的改革更为重要和紧迫。

一、现行统计管理体制造成数据失真的作用机制

我国实行“统一领导,分级负责”的统计管理体制,这种管理体制最早是在我国计划经济时代提出来的,在当时条件下起到过积极作用,但在现行制度下,已经显现出较为严重的与现行制度不相适应的地方,必须尽快进行改革。

现行制度下,地方各级政府都有自己的经济和社会发展目标,下级政府完不成各项目标考核任务,上级政府也就很难完成,层层制定考核目标就成为了各级政府的“紧箍咒”和“杀手锏”,为完成考核目标,实行的办法或重奖或重罚,甚至“一票否决”。实行目标考核,对于调动各级干部的积极性,使各项工作为完成工作目标服务,是积极的也是必要的,这里不对此进行深究,而重点从统计管理体制不能保证统计工作的独立性方面进行论述。

统计调查的独立性是指统计机构在依法行使法定的调查职权时,其地位是相对独立的。

现行统计管理体制造成统计工作的职能和地位不能独立,主要通过两个方面机制发生作用:一是统计部门无法承受巨大压力,二是统计部门的利益驱动。

“统一领导,分级负责”的统计管理体制下,统计部门和统计人员的事权即统计业务工作主要由上级统计部门安排,而人权(指用人权,下同)和财权则主要由同级地方政府决定,这种事权与人权财权分离的直接结果就是地方政府在完成考核任务的压力和片面追求政绩的利益驱使下,可以对统计人员发号施令,可以对统计数据指手划脚。如果不能完成目标任务,就暗示甚至直接授意统计部门篡改统计数据。而作为业务主管部门的上一级统计部门,这时本应坚持原则,为下级统计部门撑腰,但是因为不掌握独立的人权和财权,同时也受到本级政府的考核压力,即使知道下级统计部门篡改数据也听之任之,根本无法承担下级统计部门的压力,甚至,为完成本级政府的考核目标,还有可能指使下级统计部门造假。这种体制下,统计部门成为各方压力的集中受力点,对统计部门来说,这种压力不可避免,也无法消除,当统计部门无法承受这种压力的时候,数据失真也就成了必然。

从统计部门的利益方面来说,由于人权和财权主要由地方政府决定,地方统计部门既为地方政府考核提供数据,同时也是地方政府考核的对象。与政府关系的好坏直接影响到统计部门负责人的职务升降,影响到本部门考核结果是奖是罚,奖金是多是寡,而保持与政府良好关系的最低标准就是要配合地方政府的工作,听领导的话,“与党委政府保持一致”。这种利益驱动在一定范围内和一定程度上也波及到了统计调查对象,地方政府通过制定奖惩措施,对完成目标的企业、部门等或重奖或重罚,这时,按实际报数的单位很可能会吃亏,为获得最大的利益,这些企业或部门上报数据时也可能造假。这种利益驱动,对统计数据失真起了推波助澜的作用。

通过以上两种机制的相互作用,使统计失去了独立性,统计数据失去了真实性,统计的可信度必然受到质疑。这种情况下,统计部门实际上仅仅成了使本级政府统计数据合法化的工具,这样的数据根本无法说明经济社会发展的真实情况。当然这仅仅是个别现象,但即使是小范围的个别现象,也足以造成极坏的影响。

二、现行统计管理体制改革的着力点――保障统计的独立性

国外的统计管理体制在保障统计调查的相对独立性方面大都比我国强,很少实行双重领导和经费分担。要改革现行的统计管理体制,保障统计调查的独立性是必须坚持的最重要原则。具体从以下几个方面加以论述。

在统计工作运行机制中保证统计工作的独立性,应对统计实行垂直管理,并整合各种部门统计资源。这个问题上,很多国外的做法值得我们参考和学习,在充分考虑我国实际情况的前提下,不防借鉴一下国外的经验。比如加拿大等国实行“专业统计集中,地方统计集中”的统计体制,中央统计局行使官方统计职能,对专业统计管理业务相对集中,在地方设派出机构。统计部门能较好地排除外界干扰,工作效率较高,数据质量也较高。但是有时统计与行政管理脱节,容易出现供需矛盾;美、英、日等国则实行“专业统计分散,地方统计分散”的体制,中央统计局负责综合性统计工作和管理协调工作,大量的统计调查则由政府各部门统计机构和地方统计机构承担,中央局和地方统计机构之间是一种协作与合作关系,统计供需矛盾减少,统计产品更符合使用者的需要,能保证数据的及时性。但是统计调查容易出现重复与遗漏,国家统计资料缺乏整体性。在学习借鉴这些国家做法的同时,考虑我国各级地方政府对统计信息的需求和我国的财力状况,实行中央和地方两套独立的统计体制显然不现实,统计管理体制的改革应向垂直管理方向进行,统计部门负责人由上级统计部门管理和任免,工作经费主要由上级业务部门拨付,逐级向下派驻机构,同时整合部门统计资源,将部门统计纳入国家统计局的统一集中管理,规定国家各部门的统计负责人由国家统计局任免,在最大限度上减少地方政府干扰的同时,避免数出多门,减少浪费。

从统计工作外部环境上保证其独立性,要明确禁止统计部门参与地方政府考核,保证统计工作不受地方政府考核目标的影响。在进行统计调查开始之前,要明确禁止将给各级政府考核的任务下达给统计部门,统计部门的任务只有统计调查,不参与地方政府考核。

建立通畅快捷的信息渠道,避免数据经过各级政府之后才对外。在这方面,很多国家的做法也非常值得我们学习借鉴:加拿大、澳大利亚等国规定官方统计数据必须同时向社会各界公开,统计局信息时不受政府部门干预,而澳大利亚则明确规定重要统计数据只有在向社会公布前一个小时才向财政部长报告。相比这些国家,我国的统计数据在向社会之前,各级政府领导甚至有些利益主体早就知道了,这就为地方政府干预统计数据造成了可乘之机。保证统计数据的公正性、权威性和严肃性也是今后我国统计管理体制改革的一个重要方面,也是统计独立性的一个有效保障。

在统计职能的定位上,应重申并强调统计的职能是信息、咨询和监督,而不是考核。有些地方,统计的职能发生了较为严重的偏离,给各级政府、各个部门考核成了统计的主要任务,统计数据的三大基本职能反而退居其次,如何让统计的三大职能尽快回位,是保证统计独立性的重要方面,进行统计管理体制改革也应该着重考虑。

参考文献:

[1]熊健益.统计服务的国际比较研究[J].统计与决策.2009,(19).

[2]贺铿,郑京平.中外统计体制比较研究[M].北京:中国统计出版社,2001.

上一篇:工业统计在企业经济管理中的作用 下一篇:浅析单位内部控制存在的问题及对策