论军队审计的平战转换机制

摘要：本文认为，军队审计平战转换机制是军队审计平战转换系统内在构造、各组成要素功能及其相互间的协调，由平战转换预案、平战转换机构和平战转换平台等要素构成。这些要素平时通过后勤(联勤)司令部门，战时通过作战指挥中心协调运作。健全该机制要在充分认识军队审计平战转换的重要意义的基础上，明确具体要求，加强组织领导，规范实施程序，完善法规制度，加强理论研究。

关键词：军队审计；平战转换；机制

一、问题的提出

近年来，在军事斗争准备的新形势下，战时审计一直是军内审计理论界关注的一个重要领域，军外学者几乎没有涉足这一领域。欧阳程(2004)等广大军内学者在这一领域辛勤耕耘取得了一批成果，解决了什么是战时审计，为什么要进行战时审计，战时审计在战争准备、实施和结束三个阶段应当怎么办等问题，构建了系统的战时审计理论。已有的主要成果可归纳为两个方面：一是建立战时审计体制，加强对战时审计工作的组织与领导，二是拟定军队审计平战转换预案，实现对战时审计工作的规划和控制。然而建立战时审计体制受制于军队编制体制调整改革，军队审计系统的发言权并非决定性的，要改变这一点很难。在短期从军队审计系统的角度，战时审计体制可视为给定的外生前提。因此，本文从军队审计系统的角度讨论军队审计平战转换机制时，不考虑战时审计体制。

有关军队审计平战转换预案的研究成果，具有两个鲜明的特征。一是充分考虑了审计动员问题，认为战时审计任务需要借助地方审计力量才能高效完成。欧阳程(2005)认为审计动员是战争动员的组成部分，以现行审计体制为基础展开，其规律、要求和程序应与战争动员的总体要求一致，具体的地方审计动员组织机构与战争动员机构无异，并进一步提出了地方审计动员的内容和主要措施，为审计动员实践提供了可行指导。故本文将审计动员作为既定的外生因素，在讨论军队审计平战转换预案问题时不予考虑。二是拟定军队审计平战转换预案时，没有充分考虑到未来信息化战争自动化指挥的重要特征，其内容主要与传统的机械化战争相适应。信息化战争不同于机械化战争，在信息化战争中，武器成为脑力的延伸，体系对抗成为战场对抗的主要特征，非对称、非接触、非线性作战成为重要作战方式，三军一体化联合作战成为基本的作战样式。作战信息是实施一体化联合作战的基础，它通过C4ISR自动化作战指挥平台在各级作战指挥中心实时流动，成为战斗力的关键因素。作战指挥从机械化战争的以预先计划为主的指挥模式，向实时动态调整为主的指挥模式转变。依靠C4ISR系统平台的实时战场信息，可实现作战效果和作战经费物资使用情况的实时评估。在作战期间，战时审计的主要目的是在保障作战效果的前提下，追求耗费最小化，即以考察作战财力的效费比为主要目的。作战期间，战时审计要实现上述目的不可避免地要依赖于来自各级作战指挥中心C4ISR系统平台的信息反馈。因此，本文在战时审计体制和审计动员外生给定条件下，从军队审计系统内部探讨军队审计平战转换机制时，首先讨论军队审计平战转换的平时准备，其次讨论在战争中军队审计以平战转换预案为指导，依赖C4ISR系统平台迅速从平时审计向战时审计转换的机理，最后讨论健全军队审计平战转换机制的途径。通过研究，拟构建军队审计平战转换机制的总体架构，并提出了健全这一机制的看法。

二、军队审计平战转换机制的总体架构

(一)军队审计平战转换机制的涵义　机制一词开始是机械工程的专用词。机，指机器；制，即约束、控制，后被广泛移植于生理学、医学和社会科学等领域。“机制”一词的本义，可以指机器系统，即机器的构造和工作原理；也可以指生物系统，即有机体的构造、功能和相互关系。因而机制泛指一个复杂的工作系统和某些自然现象。从系统学的观点出发，机制可理解为系统为维持其潜在功能并使之成为特定的显现功能而规范系统内各要素间的联系，调节系统与环境关系的内在协调方式及协调原理。尽管机制强调系统要素的相互关系及其协调原理，但任何机制都不可能以“关系”和“原理”的虚无形态独立存在，它必须依附一定的载体，使之成为一个有机整体方可发挥功能，如机械机制就依附于机器本身存在的。因而，机制应理解为系统内各组成部分及其功能结合以共同发挥作用的整体(张祥，2007)。将“机制”这一概念引入军队审计平战转换领域，实质上就是将军队审计平战转换视为一个系统。因此，可以将军队审计平战转换机制定义为：军队审计平战转换系统的内在构造、各组成要素功能及其相互间的协调。该机制作用于军队审计系统，促成军队审计快速高效地从平时审计状态向战时审计状态转换，以实时有效地监控作战经费物资的使用情况，为提高作战经费物资的保障能力和效益服务。

(二)军队审计平战转换机制的要素　在战时审计体制和审计动员外生条件下，军队审计平战转换机制包括军队审计平战转换

(1)军队审计平战转换的预案。顺利完成军队审计平战转换需要做好准备，其关键是有一个科学的平战转换预案。在平时，就要注重研究信息化战争C4ISR指挥平台的性能和特点，制定科学合理的审计平战转换预案，以便战时能在最短时间内实现军队审计的平战转换。军队审计平战转换预案是指部队为执行作战任务，组织实施战时审计，结合对审计工作的基本原则、要求、措施和步骤所进行的预先安排。它主要用于规划军队审计资源在整个战时审计中的应用和战时审计的组织实施。军队审计平战转换预案的编制和管理应遵循“统一领导、分级负责”的原则，各级军队审计部门应编制本级的军队审计平战转换预案，具体包括全军审计平战转换预案、战区审计平战转换预案和部队审计平战转换预案三个层次：全军审计平战转换预案由审计署会同有关部门编制，提出全军战时审计工作要点，安排全军统一开展的战时审计项目计划；战区审计平战转换预案由战区审计局根据全军审计平战转换预案，结合本战区实际实情，会同军兵种审计部门及其他有关部门编制；部队审计平战转换预案由各部队审计处(科、办)根据上级审计平战转换预案的安排，结合本单位实际情况，会同有关部门编制。总体上，军队审计平战转换预案要适应信息化战争的特点。在信息化战争中，由于各军种实现一体化作战，作战信息在C4ISR系统内实时流动，作战指挥根据瞬息万变的作战信息实时动态调整。拟制预案时，预计经费消耗、物资消耗的重点方向，合理安排审计力量，实时监督，并根据信息化战争中作战经费物资配置动态调整的特点，在审计力量的安排上要有弹性。军队审计平战转换预案要注意三个环节：一是坚持平战结合。平时审计和战时审计有着紧密的联系，其衔接要结合平时和战时的不同特点，充分考虑目前审计体制编制、人员数量质量情况和执行作战任务的性质、特点等，切合部队实际，贴近信息化战争实战要求，结合审计工作现状。二是明确任务分工。目前全军师以上单位包括联勤分部已陆续组建了审计部门，未编设审计机构的师以下单位，其审计工作由上级审计部门负责。这就要求战时审计要分类指导，按层次实施。既要对有

编制有明确审计任务的师以上审计部门的战时审计工作，在目的和原则、组织领导和任务职责、工作范围和内容、工作方法和实施等方面统一作出明确规定，又要将未设审计部门的有关部队单位的战时审计工作纳入上一级审计部门。要准确区分各级审计部门和审计人员战前应该做什么、怎么做，战时审什么、怎么审，战后查什么、怎么查。保证战时军队审计工作顺利实现平战转换，使审计工作不间断无盲区。三是保证措施可行。一定要从审计工作性质和实际出发，突出战时特点，以提高作战经费物资的使用效益，促进提高战斗力为目标，以“一切为了前线、一切为了打赢”为前提，体现审计监督为作战服务的思想。要细化战前经费物资审计的时机、内容、程序、标准和要求，战中经费物资保障审计的办法和战后经费物资审计的法规依据等。

(2)军队审计平战转换的机构。顺利完成军队审计平战转换需要有明确的执行主体。尽管平时审计与战时审计两种任务的性质不同，但它们都由各级军队审计部门执行，受军队编制等因素制约，不可能也没有必要设立平时审计与战时审计两个分立的审计系统。平时审计与战时审计机构统一于军队审计系统，各级军队审计部门在平战转换机制中各负其责。平时各级军队审计部门按年度审计工作计划安排开展日常审计工作，按照上级、单位党委和首长临时交办的审计任务开展专项审计工作。战时各级军队审计部门遵循“自上而下分层转换”的原则，根据平战转换预案和具体作战情况，上下协调、分层次组织战时审计工作。各层次的工作应各有侧重。从军队审计平战转换角度，军队审计系统的各级审计部门总体上可分为全军、战区和部队三个层次的平战转换机构。审计署是当然的军队审计实现全军层次平战转换的机构，它通过科学拟制和实施全军审计平战转换预案来规划和控制全军层次的转换；战区审计局是军队审计实现战区层次平战转换的机构，它承上启下，通过科学拟制和实施战区审计平战转换预案来规划和控制战区层次的转换；部队审计处(科、办)是军队审计实现部队层次平战转换的机构，它通过科学拟制和实施部队审计平战转换预案来规划和控制部队层次的转换。值得注意的是，部队层次的军队审计转换机构是三层次转换机构中的基层单位，它们的工作是高层次转换机构工作的基础，也是军队审计平战转换工作最终落实的关键。因此，部队层次转换机构工作的成败直接关系到整个军队审计平战转换工作的成败。

(3)军队审计平战转换的平台。顺利完成军队审计平战转换需要有合适的转换平台，转换平台依战时作战指挥的具体特点而有所不同。第一，在机械化战争中，军队审计平战转换以预先计划控制为主，依赖作战指挥系统信息反馈的程度低。这是因为在机械化战争中，军令自上而下传递，指挥权高度集中，作战指挥系统未实现信息化，高级指挥员主要的战场信息来源于与敌接触的作战部队报告。作战信息流程长，横向沟通少，作战部门与其他部门之间的信息交流存在时滞。作战经费物资消耗以预先计划控制为主。在这种情况下，审计部门不能实时从作战指挥系统充分获取作战经费物资消耗数据，从而不能展开有效的事中监督。此时，军队审计平战转换按照转换预案的计划安排进行，即可实现目的。第二，在信息化战争中，军队审计平战转换在平战转换预案指导下，依赖信息化的C4ISR平台展开。这是因为在信息化战争中，作战指挥全面信息化，C4ISR自动化系统大大加强了军事系统内各军事单元之间的联系，作战信息通过该系统实时流动，军令在上下级间实时透明，作战经费物资消耗通过系统可以被清晰地反映。不仅指挥员可以根据作战经费物资的实时消耗信息，对经费物资的配置进行动态调控，以实现配置最优化，而且其他部门也可根据需要充分利用系统反馈的作战经费物资消耗信息。在这种情况下，军队审计部门可以根据平战转换预案的事先设计，依据系统所反映的作战消耗，顺利地对作战经费物资消耗进行实时监督，促使其使用效益最大化。由于我军未来面对的战争是信息化战争，所以C4ISR系统就成为军队审计顺利实现平战转换、实施事中监督的坚实平台。

(三)军队审计平战转换机制要素的协调平战转换预案、平战转换机构和平战转换平台是军队审计平战转换机制的三个基本要素，三者相互依存。从系统的角度，独立的各部分只有相互协调、互为助力，构成一个系统，才能充分发挥各要素的功能，使军队审计平战转换机制良好运转。诸要素协调运作的关键是要有一个力量协调中心。该中心通过协调全军、战区、部队三个层次转换机构的工作，实现军队审计平战转换机制诸要素的协调运作。协调中心的选择，依平时和战时环境的不同而不同，这样既能保证军队审计平战转换的统一实施，又能保证军队审计平战转换的有效性。

(1)平时协调中心。在平时，军队审计平战转换诸要素协调的中心是后勤(联勤)司令部门。由于后勤(联勤)司令部门本来就是后勤工作的综合组织计划部门，具有天然的综合性，在不扩大编制的条件下，它具备成为军队审计平战转换机制诸要素协调中心的天然基础。在此基础上，赋予其一定的职责，进一步确定其综合协调管理的地位，使其担当起协调军队审计平战转换机制要素的重任。平时协调中心的职责主要包括：制定综合性平战转换法规；规划平战转换的目标；组织、检查、督促和协调军队审计平战转换在全军、战区、部队三个层次机构的军队审计平战转换准备工作；组织开展军队审计平战转换机制的学术研讨，沟通信息，交流工作经验。

(2)战时协调中心。在战时，军队审计平战转换诸要素协调的中心是作战指挥中心。在信息化战争中，指挥权通过C4ISR系统适度分散，各级作战指挥中心依托智能化、自动化、网络化程度越来越高。C4ISR系统可在第一时间对战情做出实时反应，并具有根据战情变化自行作出指挥决策，实时调整作战经费物资配置的适度权力。上级通过C4ISR系统能够实时监控下级的作战经费物资的动态配置情况，并对配置效率进行实时评估。C4ISR系统反映的作战经费物资消耗数据的实时、透明、准确，这决定了上级的监控非常有效。上级的有效监控在相当大的程度上消除了上级对下级作战经费物资消耗情况的信息不对称因素。正是由于C4ISR系统的监控有效性，才能使下级既可动态调整作战经费物资配置，但又不会肆意妄为，不负责任意配置。由于各级作战指挥中心通过C4ISR系统掌握了作战经费物资的实时消耗情况，所以，赋予作战指挥中心向审计平战转换机构反馈作战经费物资消耗数据的职责，就可有效协调诸要素的运作。此时，各层次军队审计平战转换机构就可在平战转换预案的指导下，根据来自各级作战指挥中心C4ISR系统平台的信息反馈，在第一时间使审计工作从平时状态转入战时状态，对作战经费物资的使用情况实施有效的事中监督。

(3)协调中心与各层次转换机构的关系。协调机制高效运转的关键是明确协调中心与各层次军队审计平战转换机构的关系。两者之间较为理想的关系应该是相互配合、相互支持和相互促进的关系。一方面协调中心可以为军队审计平战转换机构实施有效的平

战转换提供有力的指导。这是因为协调中心制定的有关审计平战转换的规划是宏观性的、全局性的，有利于军队审计平战转换机构为顺利实现平战转换确定方向。此外，军队审计平战转换机构工作的某些经验，可以转化为协调中心的宏观调控措施或政策，更好地为今后的军队审计平战转换机构的工作提供指导。另一方面军队审计平战转换机构可以凭借其法定综合经济监督部门的地位，客观、公正、及时、全面、连续、完整地向协调中心提供作战经费物资平时准备和战时消耗的审计意见，为协调中心优化作战经费物资的调整配置提供依据。

综上所述，军队审计平战转换机制是一个完整系统。平时，该机制通过后勤(联勤)司令部门的协调，充分做好以拟定转换预案为中心的各项军队审计平战转换准备工作。战时，该机制通过作战指挥中心的协调，在第一时间完成军队审计的平战转换，对作战经费物资的使用情况实施有效的事中监督。如果在该机制的作用下，军队审计能够在平时充分做好平战转换准备，在战时能平滑地开展战时审计工作，不产生任何阻滞，那么军队审计平战转换机制就是有效率的。

三、军队审计平战转换机制的途径

(一)认识军队审计平战转换的重要意义思想是行动的先导，充分认识军队审计平战转换的重要意义，对迅速高效地健全军队审计平战转换机制具有巨大的推动作用。而今信息化战争较之以往战争发生了很大的变化，由于信息技术在军事领域的广泛应用，信息武器装备大量增加，使保障任务剧增，作战消耗的经费物资明显增加。作战经费物资的保障情况直接关系到战争的胜败。谁的保障能力强，经费物资的使用效益高，谁就握有战争的主动权，谁就是战争的胜利者(陈国宝，2005)。军队审计部门是综合性的经济监督部门，在战时，依法对作战经费物资保障情况实施事中监督，及时提出作战经费物资配置动态调整的建议，这对提高作战经费物资的保障能力，最大化作战经费物资的使用效益至关重要。由于军队审计平战转换的成败直接影响作战经费物资事中监督的有效性，因而对军队审计平战转换工作提出了新的更高的要求。即要求建立科学有效的各层次军队审计平战转换机构，能够随时根据战争发展的需要，按照平战转换预案的规划，快速高效地转入战时审计状态。

(二)明确军队审计平战转换的具体要求军队审计平战转换机制是一个完整的系统，系统的正常运转需要有明确的要求为进行指引。各层次军队审计平战转换机构应做哪些工作，达到什么样的要求，需要进一步规范。具体而言，在平时，军队审计平战转换准备工作要满足三点要求：一是组织指挥到位。军队审计平战转换机构按上级的预先号令和规定的时限，全部进入指挥位置，并展开工作。二是编制装备到位。保障军队审计平战转换机构行使职能作用的人员、物资器材配备齐全、性能良好。三是平战转换预案到位。根据战争的规模和所担负的任务，拟定符合实际的军队审计平战转换预案，确保三个层次的预案科学合理，周密细致，可操作性强，便于落实。在战时，军队审计平战转换机构必须能够按照平战转换预案的要求，适应信息化战争突发性强、战争进程短的特点，迅速高效地使军队审计工作从平时审计状态向战时审计状态转换。

(三)加强军队审计平战转换的组织领导任何一种机制的良好运行都离不开强有力的领导，军队审计平战转换机制的健全需要以强有力的组织领导为条件。后勤(联勤)司令部门是后勤工作的综合组织计划部门，军队审计的日常工作正是由本单位后勤(联勤)机关党委通过司令部门的综合组织计划职能实施领导的。军队审计平战转换成败的关键是拟制科学合理的平战转换预案，做好充分的平战转换准备。这些工作在平时完成。各级审计部门作为军队审计平战转换的机构，要在本级后勤(联勤)司令部门的组织领导下，结合本级后勤工作的实际情况，拟制军队审计平战转换预案，这样才能保证预案的科学性和合理性。后勤(联勤)司令部门必须承担起责任，不断强化对军队审计平战转换工作的组织领导。虽然在战时，军队审计的平战转换按预案实施，各级作战指挥中心成为转换机制诸要素协调的中心，但军队审计平战转换机构的后勤领导与指挥关系却没有改变，因而各级后勤(联勤)机关党委仍需通过后勤(联勤)司令部门加强对军队审计平战转换工作的组织领导。加强军队审计平战转换的组织领导，必须要强化后勤(联勤)司令部门与军队审计平战转换机构的联系，在两者间建立通畅的情况通报机制。军队审计平战转换机构将拟制平战转换预案的有关情况及时通报后勤(联勤)司令部门，以便其对军队审计平战转换工作进行调整控制。后勤(联勤)司令部门则将本级后勤工作的重点及时通报军队审计平战转换机构，以便对军队审计平战转换预案进行针对性的调整，提高其科学性和合理性。

(四)规范军队审计平战转换的实施程序标准化和规范化的转换程序，是军队审计有效实现平战转换的基础。因此，平战转换机构实施军队审计的平战转换，应依据上级指令和平战转换预案进行。通常应按照下列程序组织实施：传达部署任务，健全执行机构，完善计划方案，组织宣传教育，组织各种保障，平战转换指令，组编战时审计力量，总结上报情况。

(五)完善军队审计平战转换的法规制度完善军队审计平战转换法规制度必须抓好以下方面的工作。一是应当从军队审计的实际情况出发，扎实搞好军队审计平战转换有关的各项调查研究，使军队审计平战转换的规划、措施反映军队审计的特点和规律，适应军队审计改革、发展和稳定的需要，使其具有针对性和可操作性；二是应当使军队审计平战转换的规划、措施、步骤等制度化、法律化，即通过军队审计平战转换立法赋予军队审计平战转换的各项重大决策以法律效力，借助法规制度的权威性、强制性和规范性推进军队审计平战转换的各项工作；三是应当加强宣传教育，使审计战线的广大官兵，真正意识到军队审计平战转换既是军队审计正规化建设的内在要求，又是战时充分发挥审计监督作用的重要保证，动员其积极参与军队审计平战转换工作的全过程。

(六)加强军队审计平战转换机制的研究加强军队审计平战转换机制的研究应把握住关键点。一是要从实际出发，明确军队审计平战转换工作的重点难点。从军事斗争准备实际出发，把制约和影响军队审计平战转换工作的难点找准，将问题分析透彻，提高理论研究的针对性。二是要着眼于信息化战争研究解决问题的措施和办法。我军未来面临的战争是信息化战争。因此要着眼信息化战争的特点进行研究，探讨军队审计平战转换机制如何适应信息化战争需求，如何把军队审计平战转换需求纳入军队审计建设规划，形成实用性、操作性强的研究成果。三是要坚持理论指导实践，搞好理论研究成果的转化和运用。正确处理理论研究与具体实践的关系，善于运用研究成果指导工作，对看准的问题要大胆尝试，使成熟的理论成果运用于实际决策和工作之中，发挥应有的效力，以推动军队审计平战转换机制的不断完善。