上海直面“上海式贫困”

上海的穷人一下子多了,因为官方正在改变甄别穷人的方式。

月收入425元是上海市低保线,低于这条线,即可“持证”享受相关待遇。

月入500元呢?每月多赚75元,少享受的扶贫补贴则更多,哪个更穷?

家住上海市杨浦区大桥街道的卢俊和外地户口的妻子都没有稳定的经济收入,长期失业,还有一个念初中的儿子。一家4口只有母亲每月500元的固定收入。

2008年9月,61岁的母亲确诊为食道癌。医疗救助只对参加医疗保险的居民施行,申请低保则不够标准。母亲的病摧垮了本就艰难的家庭,卢俊急得要轻生。

幸亏,卢俊所在的街道正在转变“核贫”标准。卢俊被划为“穷人”,救助帮困金筹到2.3万元。避免了巨额负债,他生活的底气回来了。

穷人相对论

像卢俊家这样因病致贫的,在杨浦区贫困人口中很典型。

该区2008年上半年个案帮扶情况汇总中的前10位,全部是因病仅靠自身力量或政策内救助无法缓解实际困难的家庭。殷行街道陈姓居民也属低保外的低收入家庭,因突患脑溢血,得到政府3万元救助。

上海市政府办公厅副局级巡视员曹扶生在长宁区调查了6个分别患有癌症、尿毒症、精神病的案例,发现这些有重病成员的家庭医疗负担都很重,最高每月达5445元,尤其是没有医保的家庭,同一病种的医疗负担数倍于有医保的家庭。

杨浦区民政局社会科科长郑军告诉记者,在长期的工作中发现,集中反映情况较多、较多的困难户大部分都是因疾病医疗问题导致经济困难。而一旦收入超过标准,即便谁都知道这个家庭根本拿不出治病住院的钱,却也无法从政策上给予扶助。

“目前享受低保资格主要以人均收入是否低于低保标准来确定,实际上还有相当数量的低保边缘家庭甚至是中低收入家庭,其人均收入超过低保标准,但受大额医疗、教育、住房等硬支出挤压,实际生活水平低于低保水平。”曹扶生说。

“支出型贫困”这个词应运而生,最早提出者是上海市民政局。

近日,上海市民政局局长马伊里公开表示,今年,上海将形成支出型贫困群体的发现、监控和预警机制。只核收入不核支出的贫困定义将成过去式。

穷不穷是相对的,之前划定一条收入线来核贫的做法欠妥当。

上海市民政局原副局长沈振新将其比喻为“悬崖效应”。低保和低收入人员之间救助政策出现了断层――“悬崖”,用低保线作为一刀切的标准,使得许多有实际困难的家庭只能望崖兴叹;应将“悬崖”修成“斜坡”,有一个渐变和缓冲,逐步使救助措施呈斜坡式特征,这就是从“悬崖效应”到“斜坡效应”的改变。

上海式贫困

沈振新退休后依然在为“穷人”忙活,为扶贫工作“崖”改“坡”著书立说。

他提出一个“光圈理论”。“当我们聚焦‘低保’人群时,为了突出了解‘低保主体’,我们会把摄像机的光圈放得很大,景深就会变得很小,于是‘低保’主体的周边被虚化,这样就可能忽视‘低保线’边缘地带的人员。”

当被虚化的边缘实在化之后,穷人的队伍扩大了。

据国务院发展研究中心2007年调查数据,如果以收入作为贫困指标,全国城市贫困人口为1470万人,但如换成以人均支出为指标,则贫困人口总数增至3710万人。

对上海,沈振新认为物价等因素造就了大批新城市贫民,形成了“上海式贫困”。

具体表现为:物价上涨使衣、食支出总量明显偏低;住、行等基本生活开支不断增长;医疗、教育支出增加且占比例越来越高;低保家庭实际支出呈现透支,家庭抗风险能力不断降低。

实际生活中这部分支出缺口,主要通过家庭历年微薄结余、亲友馈赠借贷或社会互助等途径予以弥补。此类家庭常常陷入“吃药挤占吃饭”或“交了学费难买米”的窘境。

一个敏感的事实是,穷人增多,似乎是给地方政绩抹黑。沈振新说:“只要不是像鸵鸟一样把脑袋埋进沙子,那么你就一定能发现我们周围的贫困问题仍相当严重。”

“上海政府主动寻找穷人并予以扶助,是得民心之举。”华东师范大学法律系副教授戴克霆说。

上海低收入人群的规模有多大,至今还没有一个确切数据。沈振新测算的数据是,月收入低于500元,高于“低保线”以上的,大约在150万人左右。

曹扶生估算上海的相对贫困人口在200万人左右。

扶贫进化论

曹扶生制作了一张上海穷人地图。

根据地图上的阴影显示,上海中心城区贫困人口分布密度分3个等级:闸北、卢湾两个区的城市贫困人口密度最高;其次是黄浦、杨浦区;其他区相对较低。

杨浦区穷人的绝对数占到了全市的七分之一到八分之一。针对支出型贫困家庭的救助问题,上海市民政局自2008年起先后在杨浦、闸北、长宁等区进行试点。

针对各区不同情况,允许自行制定操作方法。“市局的说法是,规定动作到位,自选动作自由发挥,我们区在流程上可说跨前一步。”郑军表示。

不幸的家庭各有各的不幸,市局下放自选动作权力,因为支出型核贫工作更为复杂。

“一户家庭、一个故事、一套方案、一缕阳光”是“社区市民综合帮扶”计划的行动指南。

在杨浦区的支出型贫困救助试点中,街道成为具体操作者。每个申请救助的贫困家庭需由街道出具证明。凭证明,可在杨浦区内8个区级医院享受50%住院押金减免。同时,区民政局与卫生部门商定严格控制自费药的费用,尽可能采用医保目录内药品。

街道出具证明后,还要派人前往看望病人,并有工作人员陪家属一起去医院“埋单”。据郑军介绍,每个街道为此配备了一两名人员专职负责这项医疗救助新举措的执行。

在长宁区,调研后符合支出型贫困扶助的个人及家庭,会收到居委会发放的告知书和医疗卡,凭借医疗卡结算医疗费用。

“目前,加上原来收入型贫困人员的医疗卡,总共发放了几百张。但是,医疗卡的覆盖人员仅限于参加居民医疗保险的困难人群,而这项保险的参保机会有限。我们正在和医保部门商议,希望能够扩大参保机会。”长宁区民政局社会科科长戴景福告诉记者。

共织一张网

“对上海来说,在解决收入型贫困的基础上,从根本上解决支出型贫困的问题,是对现行救助制度的再次革命。”曹扶生说。

但扶贫理念和实践的进化需要时间。

关于全市核贫的具体标准、贫困救助的具体方案、扩大救助范围的资源和资金保障等问题,上海市民政局办公室副主任张静只告诉记者一句话:“仍在研究和讨论中。”

发现和甄别穷人是第一步。曹扶生认为,目前在贫困发现机制上存在较大缺陷:一是发现渠道单一,贫困对象基本上是通过居委会、救助所、办等体制内的系统来求助,缺少更加开放的发现系统;二是发现方法传统,主要依靠居委会上门核查的做法难以保证其公正性,遗漏在所难免;三是发现方式被动。

2009年,上海市民政局重点建设了“市民收入核对系统”。据悉,目前该系统已完成与市人力资源和社会保障局、市公积金中心、市财税局的3条电子比对专线建设,实现了网上交换数据信息。

马伊里说,过去需要救助的市民在填写收入情况后,一般由居委干部上门进行核对;建立收入核对系统后,将通过政府方方面面的信息平台来核对市民的实际收入水平。

“发现机制”之后,“帮扶机制”“联动机制”要紧跟上。参与联动的部门越多,扶贫网就越密。

沈振新将社会保障系统比喻成一张网,上海正在做的就是“兜底”。