浑水如何变清:雍正的养廉措施

康熙六十一年八月，陕西巡抚噶什图奏请用通省火耗弥补亏空，孰料折子上去后，康熙立刻下谕痛批：“火耗关系重大，断不可行。自古以来，惟禁止火耗而已，不可开……加派之名，朕岂受乎？”“民间火耗只可议减，岂可加增？朕在位六十一年，从未加征民间火耗，尔等胆大昏愦，理应斩之！”看到这里，读者或许要问，究竟什么是火耗，康熙又为何对这个折子火冒三丈呢？

康熙晚年的无奈

明朝万历年间，张居正推行“一条鞭法”，赋税一律征银上交国库。但是，由于当时没有标准化银圆，地方官府需将百姓交纳的零碎银两重铸为银锭才能上交，而熔铸过程中，原银两会有些许损耗。因此，地方官在百姓缴纳田赋时往往要求加收这部分损失，即所谓“火耗”。此外，官府征收“漕粮”时，也会因粮食晾晒、簸扬及长途运输而有所损耗――所有这些损耗（或说成本），官府不愿承担而将之转移给老百姓，即所谓“耗羡”。“耗”者，损耗；“羡”者，多余也。

通常来说，碎银熔铸的损耗其实并不大，每两至多也不过一至二分，即百分之一至二；粮食在储存运输过程中的损耗及成本或许会大一些。但这些看似合理的要求，最后都无一例外地膨胀十几倍甚至几十倍。之后的所谓“耗羡”，都已不是原始字面上的意思而发展成正税之外的附加税，不容小视。最耐人寻味的是，这些收入并不上交朝廷而归地方官府掌管，朝廷虽明知如此，却从未公开承认过。

不承认并不代表不存在。康熙年后，征收火耗一如明代，且有不断加重的趋势，河南、山东等省的火耗率甚至达到正赋的八成左右。这些私征、私派、私用的所谓“耗羡”，不但加重了百姓负担，而且被地方官吏们视为约定俗成的“半合法”收入。如此，法外之税，又无监管，官吏们自然是上下其手，腐败丛生。

康熙是中国历史上少见的几个英主之一，对于这等乱象，他如何会看不明白呢？为何不加制止呢？究竟是因为年老力衰还是有意宽仁？是无力制止还是有其他方面的原因？情况看来并不简单。康熙四十八年九月，在给河南巡抚鹿佑的谕旨中，康熙说，所谓廉吏，也不是一文不取；若真的一文不取，那他的日常生活及家人胥役，又何以为生？如果州县官只取一分火耗，此外不取，那就是好官。若一概纠摘，岂不是参不胜参？同年十一月，康熙又说，凡事不可深究者太多，州县一分火耗，也是法所不应取。但仅以此法一概绳人，则人皆获罪，无所措手足矣！

由此看来，康熙不但对火耗心知肚明，而且在某种程度上予以容忍。不仅是耗羡，康熙对地方官员收取节礼、规礼也同样采取姑息态度。康熙曾对官员直白地说：“外边汉官有一定规礼。朕管不得。”

当然，凡事得有个度，“只取一分，便是好官”。可惜的是，这只是康熙的一厢情愿，贪官欲壑难填，他们取的远不止一分而最高达八钱，两者相差有八十倍之多！

康熙之所以容忍这些“法外之物”，原因有三：一是官员低薪制，二是各级官府普遍缺乏办公费，三是地方亏空太大。说到官员薪俸问题，监察御史赵禧早在康熙八年就有过一段议论，他说，总督每年支俸一百五十五两，巡抚一百三十两，知州八十两，知县四十五两。若以知县论，一家一日，粗食安饱，兼喂马匹，亦得费银五六钱，一月俸不足五六日之费，尚有二十余日将忍饥不食乎？不取之百姓，势必饥寒。督抚则必取之下属。俸禄不增，贪风不息；下情不达，廉吏难支。

养家活口之外，地方官员还得聘请幕友、书吏、仆役、家丁等，否则办公、顾问、保卫、勤杂等事务无人承担，这些编制外支出，全部由官员自掏腰包，朝廷是一分钱都不管的。除此外，过境官员的送往迎来、交际应酬，逢年过节还得打点孝敬各级上司，各种费用加起来，根本不是这点低微的俸禄所能应付的。

地方官员的困境还不仅于此。“三藩之乱”后，军需浩繁，朝廷加大了对地方的起运比例，甚至还会挪移正项钱粮，以致亏空日积月累，越积越大。

要解决这些问题，当然也不复杂――请中央拨款。但话说回来，地方上的亏空说白了就是欠中央的钱；若要给官员加薪、弥补地方办公经费，中央拿不出钱只能加税，而加税势必增加百姓负担，康熙又不愿承担这个骂名，正如他自己说的，“加派之名，朕岂受乎？”他宁可睁一眼闭一眼，实行得过且过的“鸵鸟政策”。

公开不能搞，查办又不行，康熙最后只能祭出儒家的道德大旗，寄望官员们本着天地良心，看在多年熟读诗书的份上，“只取一分，便是好官”。但如某句名言说的，“扫帚不到，灰尘照例不会自己跑掉”，道德反腐不奏效，他的这一烂摊子也只能留给雍正去解决了。

雍正的财政改革

对于康熙末年的巨额亏空及耗羡的滥征滥派，自诩比康熙老爷子还要洞察世情的雍正，自然心里跟明镜似的。即位之始，雍正即把清查亏空当成上任后的首要大事，赔补、革职、抄家，各种铁腕手段，一时闹得官员们怨声载道，几至“官不聊生”。

冰冻三尺非一日之寒，地方上的亏空也不是一天两天的事。其间，上任、下任交代不清，日积月累，很多其实形成了无头账。为此，一些督抚大员认为这样逼迫中下层官员也未必公平，于是提请“明定火耗额数”、以火耗弥补地方亏空并提取办公费的呼声再一次兴起。雍正元年五月，湖广总督杨宗仁奏请将耗羡提出二成，以充地方“一切公事之用”；山西巡抚诺敏则奏请将每年收取的五十五万火耗银全部归公，其中二十万两垫赔实无可追的亏空及地方其他公用。之后，山东巡抚黄炳、河南巡抚石文焯也都提出了类似的奏请。

耗羡归公关系重大，何况这是康熙生前一再反对的，雍正对此当然不敢大意。为慎重起见，雍正将此议交付廷议，以听取大臣们的意见。时为雍正宠臣的吏部右侍郎沈近思即为反对派官员之一。他认为，耗羡归公是“正项之外，更添正项”，今日如此，“他日必至耗羡之外，更添耗羡”。他还特别强调说，“臣尝为县令，故知其必不可行”。雍正听后诘问他：“你作县令时，收不收火耗？”沈近思答：“当然收。不收怎么养活妻儿老小？”雍正冷笑道：“你也是个读书明理的人。你这样做，难道就不是为了一己之私？”沈近思抗辩道：“妻儿老小不能不养，否则即绝人伦矣！”雍正听后大笑，“虽终不用其言，亦不以为忤也”。

沈近思是宠臣也是直臣，他敢于冒犯龙颜为民说话固然是一种胆魄，但最后也不得不承认，地方官员收取耗羡有一定的合理性。

廷议之前，山西巡抚诺敏将本省的改革情况奏报朝廷，要点包括：一是定火耗率，并以减火耗为原则。根据各州县情况，高者降至一、二成，低者加至一、二成之间；二是将火耗银公提司库，州县官无权经管，以防中饱私囊；三是用火耗银弥补无着亏空，以示公平；四是从火耗银中提取公费，杜绝滥派理由；五是考虑实际情况，提高官员的养廉标准。

雍正对此极为赞许，他夸奖说：“山西通省亏空，诸务废弛。今诺敏到任方半年，料理清楚，钱粮分厘皆有着落，实可谓天下抚臣中之第一者也。”事后，诺敏请求将分配剩余的三万余两银赏赐给自己养廉时，雍正朱批道：“不但全给尔，作为巡抚，这些何以够用？应当领银用以劝奖。”

相比于康熙晚年的宽仁无为，雍正在实事求是、承认现实方面更值得称道。有了山西的成功经验，雍正于二年七月乾纲独断，宣布实行耗羡归公。

耗羡归公无疑是一项重大的财税改革。耗羡银由“非法”变“合法”，同时由“暗征”变“明征”，并使其数量和用途固定化。这样一来，地方官员不得再私自加派，明规则取代了潜规则，此前说不清道不明、半明半暗的财路由此被堵死，原本流失到州县官员手中的非法所得也被收归省库国库。这种做法，不仅完善了之前的财税制度，而且也是一种反腐、防腐的制度创新。

事实证明，雍正朝实行耗羡归公后，康熙末年以来的滥征加派之风得到明显遏制，而各省火耗率的普遍降低，也在很大程度上减轻了百姓负担。以河南、山东为例，其火耗率由之前的八成分别降低到13%、18%，其他各省也都在一成左右。另外，耗羡归公还在一定程度上弥补了亏空并充实了国库，缓解了之前财政紧张的局面。据统计，到雍正三年时，户部存银由康熙六十一年的八百万两跃升至六千万两，三年间增长了六倍多。

雍正的这次改革，正如时人评价，“自耗羡归公后，一切弊窦，悉涤而清之，是为大利”。

以养廉银替换各项陋规

雍正的精明不是吹的。

在耗羡归公的制度设计上，其中一点值得特别注意，那就是监管上的“收支两条线”，即州县官员征收耗羡后，不再由其自行支用而是解归省库国库，由上级分派。这条建议，是山西布政使高成龄提出来的。此前州县官是用耗羡养上司，而上司既在经济上仰仗下级，监督也就无从谈起；现在反过来，耗羡提交上级掌管，下面的公费开支由此拨出，下级也无从挟制上司，上下级关系才能理顺，良性的官场风气才能形成。

当然，上下级的经济往来不仅仅在于耗羡。除此之外，节礼、门包、部费等，种种陋规，没有人公然索取，但又都是不成文的规矩，遵守则无事，不遵则处处为难。久而久之，地方上也就主动奉纳，上边也安然收受，正如流行的一句话，“未必记得谁送了，但一定记得谁没送”。

试举数例。雍正元年，年希尧上任广东巡抚后向雍正奏报：“巡抚衙门规例，司道府州县每节送巡抚节礼一万二千余两，一年四节约计银五万两，奴才钦遵圣训，概行拒绝。”广西布政使刘廷琛则上奏说，“节礼除土府州县从无馈送外，所有九府每节各四十两；六十三州县大小不同，或二十四两或十二两不等，约计每节得银一千三百余两”。同年，山东巡抚黄炳也奏报说，其主管的衙门每年收规礼银达11万两，规礼不除，吏治难清。

节礼之外，还有中央部门的部费。省外官员难免要与各部打交道，特别在奏销等方面，更有严格的时限性，而各部各书吏借机吹毛求疵、随意拖延驳回，“凡事不讲部费，事不能完结”。不得已之下，省外官员提前缴纳，以致部费逐渐演化成地方给中央官员的补贴，而且数目日益固定。但归根结底，“部员取之于督抚藩司，督抚藩司取之于州县，州县取之于火耗”。

雍正继位后即发出上谕，禁止钦差、各部官员接受地方馈赠，督抚也不得以此向州县摊派。雍正二年后，随着耗羡归公政策的推行，从中央到地方，各级官员的很大一部分收入来源被截断，虽说在公费上有一定补偿，但官员还有家口及幕吏需要供养，在当时实行的低薪制下当然是无以为继。另一方面，雍正在堵死了官员的各种腐败渠道后，作为一国之君，他也得从大局考虑并顾及手下官员的感受，如让他们一点好处都没有，恐怕又会别生事端。由此，与耗羡归公配套的养廉银制度也随后推行。

北魏时，曾任中书侍郎的大臣高闾就说过，“饥寒切身，慈母不能保其子。今给禄，则廉者足以无滥，贪者足以劝慕；不给，则贪者得肆其奸，廉者不能自保。”这大概是最早提出“以酬廉吏”观点的。当然，养廉不能说空话，也不能零打碎敲，要有真金白银才能见实效。

按光绪《清会典事例》，根据各地的不同情况，各省总督养廉银在1.3万至2万两，巡抚l万至1.5万两，布政使5千至9千两，知府8百至4千两，知州5百至2千两，知县4百至2千两上下。其他如河道总督6千两，漕运总督1万两，盐运使5千两，都是原俸的几十甚至上百倍。对于京官，则先后推行“恩俸”和“双俸”制，使其收入增加明显。

应当指明的是，官员的养廉银是包含办公费用在内的。乾隆时期，曾有人奏请督抚藩臬所奏事件俱用驿站，乾隆对此十分恼火并斥责说：“督抚藩臬每年廉俸不薄，即遣人寄奏，途间资斧需用无多，而必欲吝此区区，过为计较，尤属见小。”由此可以看出，这些支出包括聘请幕吏等应该由官员自付，只有公务办得妥当并经营得法，剩余的才能纳入私人腰包。

总体而言，耗羡归公与养廉银制度是相辅相成的，在这一系列改革后，一般的守法官员不必再为生计发愁，而部分官员的贪腐之路也相对被堵死，欲贪而不能，且风险成本大为提高。如此，雍正朝国库较康熙朝要充足许多，官场风气有所扭转，百姓负担也轻了不少。正如雍正自己说的，“近观各省吏治，虽未必能彻底澄清，然而贪赃犯法及侵盗钱粮者，亦觉甚少”；“朕之施恩于官者，实施恩于民。之意无非欲百姓等催科不扰，皆乐业于田间”。

当然，“法无至善”，任何制度或政策都不可能一劳永逸解决所有问题。正如晚清四川总督丁宝桢说的，嘉庆年后，养廉银“层层减扣，所剩无几”，最终各种节礼、规费死灰复燃，加上地方各项开支日渐增加，一些官员贪欲无底，耗羡归公与养廉银制度也就到了必须重新变革的时候了。

原载于《同舟共进》2014年第5期，转载请注明出处