美国高校捐赠制度的特点与启示

收稿日期：2012-06-28

作者简介：周贤日，华南师范大学法学院教授，法学博士；马聪，华南师范大学法学院副教授，法学博士。（广州/510630）

*本文系由课题负责人周贤日主持、马聪等参与的国家社会科学基金“十一五”规划2010年度教育学青年项目“国外高校社会捐赠制度研究”（项目编号CIA100151）的阶段性成果之一。

摘 要：美国高等院校的营运资金很大一部分来源于社会捐赠。《美国高校捐赠报告》根据选定的美国10所高校研究个案数据和其他相关数据、调研情况，分六个部分，详细分析披露了美国高校社会捐赠的种类、捐赠资产规模的变化、对捐赠基金的管理以及捐赠资产的分配情况，报告还分析了国家、州政策和各学校措施对捐赠基金投资、分配的影响。通过报告，可以窥见美国高校捐赠制度具体运作的情况和经验，为完善中国教育捐赠制度提供了有益启示。

关键词：美国高校；捐赠制度；基金；分配

一、报告主要内容

美国国家问责局于2010年1月了《美国高校捐赠报告》（POSTSECONDARY EDUCATION：College and University Endowments Have Shown Long-Term Growth， While Size， Restrictions， and Distributions Vary）。

（一）报告目的和背景

美国《高等教育机会法案》①要求美国问责局描述高校捐赠基金的基本情况。这份报告的目的是说明：①有什么有效的数据显示在过去20年间捐赠资金价值的大小和变化；②在选定的机构中，这些捐赠基金受限的范围和方式，包括限制将其用于财政援助等；③选定的高等教育机构分配捐赠资产的政策和习惯做法。

为了获取这些信息，研究人员对美国教育部②从非营利性的私立和公立四年制高等教育管理机构中收集到的信息进行了分析，审查了相关文件，并采访了10位选定高校的官员。该项研究从2009年6月开始至2010年2月结束。报告所选定的10所美国高等教育研究机构是：伯里亚学院（Berea College），哈佛大学（Harvard University），霍华德大学（Howard University），史密斯学院（Smith College），圣玛丽大学（St.Mary’s University），斯坦福大学（Stanford University），科罗拉多大学（University of Colorado），肯塔基大学（University of Kentucky），德克萨斯大学（University of Texas），弗吉尼亚大学（University of Virginia）。

报告还介绍了捐赠的含义，真正的捐赠、附条件的捐赠和准捐赠等分类，捐赠基金管理的基本理论、美国相关法律准则、管理机制和核算准则等问题。

（二）20年间捐赠资产规模的变化

过去的20年里，总体上捐赠资产的规模变化很快，数量有所增加，各个管理机构获得捐赠的规模大小不一，有许多小型的，也有一些非常大的。每个学生拥有的捐赠额并不和其所在学校获得的捐赠数额成正比。一般情况下，拥有相对较大捐赠数额的学校里的每一位学生也拥有较大的捐赠额。但是，一些拥有大笔捐赠资金的学校和类似的其他学校相比，其每一位学生拥有的捐赠资产却少得可怜。在不同类型的教育机构中，民办高校往往想比公立高校获得更多的捐赠基金。研究型大学往往比文科院校获得更多的捐赠，尽管每个学生获得的基本平均捐赠数额是非常相似的。非白人入学率高的高校管理机构在接受捐赠的规模上少于其他学校。这是美国种族歧视现象在高校捐赠上的反映。

自1989年以来，美国高等教育机构获得捐赠的数目总体上大幅增长。从全美国来看，美国高校占有的经过通货膨胀调整后的捐赠基金资产从1989年的1000亿美元上升至2007年的约4320亿美元，只是2008年下降到约4180亿美元。③在这20年间，捐赠资产整体上大幅度地增长，导致其增长的最重要的因素是投资收益。通过投资取得收益不仅保持而且还增加了高校获得的捐赠基金的购买力。

（三）捐赠基金分配的受限情况

对捐赠基金分配的限制一般有两种渠道：一种是由捐赠者设限。当捐赠者在高校建立捐赠基金时，他们有权行使如下决定权：如何分配由管理机构管理的捐赠资产所产生的收益和决定基金如何使用。大多数捐赠资产的分配受制于捐赠者作出捐赠时在相应的条款中约定的特定目的。捐赠者在捐赠时不指明如何使用捐赠收益是很少见的事情。不管如何限制捐赠基金收益的使用，但原始的捐赠基金则很典型地被限制在只能由管理机构掌控却不能使用的范围内。④在全部的捐赠资产中，有少数捐款受制于这种方式。另一种是针对公立的大专院校制定的州政策也可能影响捐赠的限制条件。一旦一个机构接受了某项捐赠，他们都会服从捐赠者的意愿。但学校也会与潜在捐赠者协商捐赠条款。当一项限制条款超越了它的目的，学校也有权力协商或修正这些限制条款。有些高校在使用捐赠财产时附有这样的格式条款，即给予学校在根据原有限制条件无法使用捐赠基金时灵活的修正裁量权。在捐赠基金中被限制专门用于财政援助（即从基金中分配一部分用于财政援助）的比例差别很大。2009年，在个案研究学校的捐赠基金中，被用于提供财政援助的比例从占资产总额的12-68%不等。⑤

（四）对捐赠基金的分配进行管理

尽管对捐赠基金的使用一般都设定了限制，但是学校还是得决定每年捐赠基金的分配数额。因此，高校制定政策对每年捐赠基金的分配进行管理。10所学校的研究信息显示，当他们制定管理捐赠分配的政策时，要考虑两方面的重要因素。

首先，他们要确保这种捐款保值增值，以便现在的和将来的学生都能从这些捐款中受益。经过一段时间后，对捐赠款项的分配不能高于捐赠人预期的投资所得回报减去通货膨胀率以及管理费用后的余额。

其次，他们需要避免在几年间对捐款的分配出现大的波动。工作人员创建一些机制以消除市场波动的影响，并且要确保使用捐赠资金的机构有可靠的资金来源。这样就涉及到把分配政策建立在许多年而不仅仅是最近几年的捐赠市场价值的基础之上。根据预算的目的，各个学院需要制定计划，确定其捐赠分配比率和捐赠分配数额将要达到的目标，并以此来决定学院来年的分配惯例和政策。

原报告的附录2-11提供了10所进行个案研究的高校有关捐赠分配的详细信息和其他信息。

二、美国高校捐赠制度的特点

通过对报告的解读，我们可以发现美国高校捐赠事业的几个特点。

（一）建立完善的法定机制对高校捐赠进行指导、管理和监控

从报告和美国的捐赠相关信息看，美国政府问责局的报告就是根据美国《高等教育机会法案》的要求，对高校捐赠基金的基本情况所作的描述和监控。美国的国内税收法也制定了鼓励捐赠的规则。根据联邦法律，一般对高校捐赠基金的收入豁免税收，捐赠者可以因为免税而减少对捐赠的追加。例如，美国国内税收法Sec.170规定，在向合格的慈善机构作出捐款时，一般要为捐款的纳税人免税，在他们的报税表中逐项提供减税；在大多数情况下，对纳税人的纳税申报扣除税收总额不会超过纳税人调整后总收入的一半。如果因慈善捐款的减扣税额超过一个额度，那么超出部分将在未来5年的报税表中逐渐减扣。美国的各州立法也为高校对捐赠基金的投资和分配制定了指导方针。各高校也制定了相应的措施鼓励、管理和分配捐赠基金。

最后在对捐赠基金的核算和报告中，学校必须将大家普遍接受的标准作为其年度财务审计的标准。在制定捐赠报告时，核算准则要求学校要根据对捐赠资产所作的限制对其进行分类。私立学校对原始捐赠基金的分类，必须是永久地被学校掌控的资产，同时该资产被永久性地限制了其使用的方法。公立学校将这些资产列为受限制的存储基金。机构可以花费的但是受到如何以及何时使用的限制的捐赠资金被私立学校归类为暂时限制的资产，而公立学校则将其归类为限制消耗性资产。对那些没有被限制如何使用以及何时使用的资产，私立学校和公立学校都将其归类为不受限制的资产。

建立完善的教育捐赠法律制度，是鼓励人们参与教育公益事业，使教育捐赠基金按照捐赠人的捐赠意愿用于教育公益目的的基本保证。

（二）设立专门的捐赠基金管理机构，使基金运转制度化和规范化

报告在背景部分披露了美国高校捐赠基金管理体制的一些情况。美国高校普遍设立了捐赠基金的专门管理机构，各类大小的捐赠基金通常根据捐赠人的捐赠意愿用于指定的援助项目，如用于助学金、奖学金、奖教金、改善教师待遇、改善教学设施或者其他与教育有关的特定用途。

捐赠者设立个人基金，除了将捐赠基金设定特定的用途外，通常都是为了投资和管理的目的将资金汇集起来作为共同的捐赠基金使用。⑥例如，机构对捐赠基金的内部管理可以通过一个委任的投资委员会来实现，通过一个投资管理公司来实现外部管理，或通过内部和外部管理相结合。除了自己对捐赠基金的投资管理，对于委托他人进行的管理，受赠机构必须为这项服务支付管理费。

报告指出，捐赠基金被定义为根据赠与协议的条款，在现有的基础上不能完全被某机构耗尽的机构基金。通常情况下，捐赠者通过建立捐赠基金来为一个机构建立其稳定的收入来源，捐赠资产的本金或初始金额用于投资，而其运作则由其盈利来支付。捐赠者建立捐赠基金的方式有两种，一种是真正的捐赠基金（管理机构不能使用该捐赠基金的本金），另一种是附条件的捐赠基金（这种方式的捐赠基金可以在经过一段时间后或发生某个特定事件后使用）。真正的捐赠基金和附条件的捐赠基金统称为捐助者设限捐赠。

此外，机构还可以建立准捐赠基金，又称董事会指定捐赠基金。⑦当像董事会成员这样的工作人员为了投资或其他开支的需要，决定将机构接受的赠与或遗赠等非捐赠基金转变为机构的捐赠基金时，这便是准捐赠基金。机构可以随时撤销建立准捐赠基金的决定，而将基金用于其实体的任何环节。在报告其总捐赠额时，机构可以将真正的捐赠基金和准捐赠基金包括在附条件的基金中。美国教育部和全国高校事务管理官员协会都要求高校在回应他们调查的时候将准捐赠基金包括在捐赠总额中。⑧

当捐赠者建立捐赠基金时，它们可以将其盈利限定在特定范围——例如奖学金或职员薪酬支出；也可以允许该机构基于任何目的支出这些收益。当一个机构建立了准捐赠基金，会要求该基金被限制使用于特定目的，或者这笔基金在设定之初就被限制用于特定目的。而这一目的在其指定作为捐赠基金后仍然有效。除了限制其目的以外，捐赠基金也可以用别的方式加以限制，例如要求将盈利再投资于捐赠基金直到其达到一个特定的数额，或者要求推迟使用该盈利一段时间。

（三）美国各高校的各类教育捐赠基金对美国高等教育的发展起着非常重要的作用

报告显示，在2008年，美国的高等教育机构拥有总额超过4000亿美元的捐赠资产。从可以看到的最近一年的数据显示，⑨这些机构拥有的捐赠资产的数额从几千美元到数百亿美元不等，中等水平的捐赠规模是超过2100万美元。在这个范围内，大部分的高校拥有少于1亿美元的捐赠基金。而美国的近2000所高校中有70所拥有价值10亿美元或更多的捐赠基金。⑩

这些基金对美国的高等教育起到了非常重要的促进作用，对支撑高校科学教学发展，对吸收优秀人才到高校工作、学习起到了重要的资金支持作用，特别是使高校在应对政府财政拨款不足、摆脱不同年度财政困境、摆脱对政府过度依赖和避免政府干预办学方面，更是不可缺少的资金保障。由于美国高校的资金来源多样化，捐赠基金的捐赠人有不同的捐赠条件，使得美国的高校办学理念、设置专业和资助学生条件等方面呈现多样化和特质化。而这恰恰是我国高等教育需要大力发展的方向，我国高校要摆脱官僚化管理体制和单一性培养人才模式的僵局，就需要改变办学经费单一依赖各级财政的旧体制，否则单一资金提供者不适当干预办学的局面将无法改变。

（四）美国高校中私立高校多，获得捐赠基金多

报告显示，在近2000所不同类型的美国高校中，民办高校往往比公立高校获得更多的捐赠基金。美国2008年私立高校约占高等教育机构的三分之二，但其获得的捐赠资产的数额却占全美该资产总额的四分之三。在私立和公立高校中，每个学生拥有的捐赠资产数额的差异也更加明显。2008年，私立高校平均每个学生获得的捐赠资产数额为19072美元，而在公立高校则为3105美元。

这些数据反映了美国高等教育与我国高等教育的巨大区别。我国高等教育基本上是公立高校，经费主要是财政拨款，偶有资本投资的私立学院也是以营利为目的的，与美国的私立高校目的、宗旨大相径庭。

由于美国私立高校占比例多，更需要获得民间的捐赠基金，其实际获得的捐赠也多，因此美国私立高校鼓励、吸引捐赠的各类规则、措施更值得我国高校学习和借鉴。

（五）对捐赠基金进行合理投资的收益成为捐赠基金后续增长和支撑高校的重要资金

报告显示，进行个案研究的学校中有8所高校有1989-2009年间的资产变化数据，这八所高校1989年合计的捐赠市场价值是187亿美元，2007年是777亿美元，2009年是560亿美元，捐赠资产整体上大幅度地增长。虽然从2007-2009年，这些高校捐赠金额的实际值平均下降了27个百分点，但在考虑了通货膨胀的因素后，1989-2009年间，这个数额又有每年平均6.2%的增长率。在八所学校中，仅有6所高校的数据有可能成为捐赠市场价值走向的研究素材。这些数据表明，从1989年起，在六所高校中，促使捐赠资金增长的最重要因素是投资收益。1989-2009年，这些捐赠的价值变化共计296亿美元（以2009年美元的价值计算），这些价值包括投资的收益或亏损、新捐赠、分配和其他（如管理费用等）从捐赠中增加或减去的收入。从这些机构获得的有效数字表明捐赠资金的增长绝大部分来自投资收益。在过去的一段时间里，以2009年美元价值计，获得的新的捐赠还不足94亿美元，但其投资收益却仍有648亿美元，尽管有些年份的投资损失也很大。10所进行个案研究的学校的数据显示，从1989年起，这些机构不仅保持而且还增加了其获得的捐赠基金的购买力。10所个案学校的投资政策表明，对捐赠基金进行投资时的主要考虑是通过投资收益来保护捐赠财物的购买力，这种投资的收益率比分配比率和通货膨胀率的总和还要高。从对7所研究机构自1989年至今的数据看，捐赠基金的长期回报率（除去管理费）远远高于分配比率和通货膨胀率的总和。数据统计使用的指数为所有消费价格的通货膨胀指数，也有特殊高等教育支出的通货膨胀指数。

可见，在获得捐赠基金不稳定的情况下，为了使捐赠基金能够可持续，需要通过捐赠基金的投资收益来使基金保值增值，特别是在占相当比例的限定性捐赠基金本金（原始的捐赠基金）只能永久性持有而不能直接使用的情况下，投资收益更是解决高校资金的重要途径。对于我国高校来说，目前获得的捐赠基金少见有关投资收益方面的信息披露，因此学习、借鉴美国教育捐赠基金投资收益的经验尤为重要。

（六）完善基金分配的具体规则使基金持续发展和合理分配

在一些受赠机构里，工作人员创建一些机制以消除市场波动的影响，并且要确保使用捐赠资金的机构有可靠的资金来源。有时候，这样就涉及到把分配政策建立在许多年而不仅仅是最近几年的捐赠市场价值的基础之上。举个例子，有个学院的政策就是下一年的捐赠分配比率应当是连续3年捐赠平均市场价值的5%。在另一个学院，政策将前三年平均捐赠市场价值的四分之一用来进一步缓和市场价值的波动。还有一个学院，工作人员在前十年高等教育通货膨胀率的基础上计算出了捐赠分配资金的增长比率。在必要的时候，受赠机构可以修改这些政策和惯例。比如，为了应对由于当前经济形势下滑而导致的捐赠市场价值的下降，几个学院已经提高了他们捐赠分配的比率。另外一个学院则用稍微降低捐赠分配比率和用60个月的平均市场价值代替36个月的平均市场价值作为起算点来缓和市场波动。

根据预算的目的，各个学院需要制定计划，确定其捐赠分配比率和捐赠分配数额将要达到的目标，并以此来决定学院来年的分配惯例和政策。但是工作人员告诉我们，他们也不可能准确预测出来年捐赠市场价值将如何变动。捐赠市场价值会受到当年的投资损益和新捐赠收入的影响。除非在年前，由学院制定的目标分配比率可以精确预测来年捐赠市场价值的变化，否则真正的捐赠分配比率总是要高于或低于年前制定的计划。在那些比预期回报好的年份，捐赠分配的比率要比计划的低些；而如果回报比预期的差或者是亏损的年份，那么捐赠分配的比率则要比计划的更高。

报告显示，从收集到的7个学院1990—2009年间捐赠比率的数据显示，分配比率在捐赠基金年终市场价值的3%到7.5%之间波动，大多数年份大部分学校下跌到在4%至6%之间波动。在此期间，扣除通胀因素调整后，从捐赠基金中分配的美元的价值稳步增长。在某一个特定的年度，分配并不必然与支出相同，因为从捐赠基金拿掉的钱并不一定是在同一年分配给学校的某个部门使用。有些部门有时推迟了好几年才使用分配的捐赠基金，即直到他们有足够的资金来满足捐助者的预期目的才会使用。可见，真正的分配比率是因情势的不同而波动的。

作为管理基金分配的部门或者专门机构要科学合理安排分配比例，构建基金分配的合理规则，使基金合理分配，保证学校可持续发展。

（衷心感谢美国Emporie University的研究员罗明楚博士为笔者提供了报告英文原文和其他相关资料的英文版线索。本文介绍的报告为美国政府问责局于2010年2月23日的高校教育捐赠报告，该报告可以通过www.gao.gov/fraudnet/fraudnet.htm检索下载。）

注释：

①2008年颁布，编号110-315。

②教育部从参加联邦学生援助项目的高等教育机构处获取有关捐赠和其他问题的信息。

③所有的市场价值指数都是由美国教育部相关机构在当年的财政年度末报告的。

④捐赠基金建立起来了，但原始的捐赠基金或是被永久地持有而不能使用，或是持有到捐赠者约定的期限或某一事件发生。当这段时间过去或特定事件发生，机构就可以自由地支配原始的捐赠基金。

⑤10所个案研究的学校使用不同的术语来描述财政援助。例如有些学院把这种援助称为“财政援助”，而其他学院则使用如“奖学金”或“补助金”等术语。

⑥捐赠基金也包括诸如房地产或土地不动资产、信托财产、生活收入或者其他基金等没有汇集到一起的资金。它们之所以没有汇集起来是由于捐赠者设定了让其单独投资的限制性条款或者因为成为本金的捐赠资产的性质所致。可参见原报告的附录2至附录6对不同捐赠基金的结构的更详细的说明。

⑦除了真正的、附条件的和准捐赠的基金外，机构也可能将他人托管的捐赠基金包括在内，这种基金的财产由外部的第三方持有和管理。还有一种是生活收入基金，这种基金的财产在捐赠给机构时附有条款，要求机构将部分投资收益支付给捐赠人，直至其去世。捐赠者去世后，机构获得财产的完整所有权。

⑧美国大多数州已经颁布了《机构基金统一审慎管理法》，这部示范法规范了捐赠基金的管理和使用——但该法并不适用于准捐赠基金。由于机构同时投资和使用准捐赠基金时也是按照真正和附条件的捐赠基金的模式运作的，并在其捐赠基金总额的报告中包括它们，所以我们已在分析中包括了准捐赠基金。

⑨在这份报告中，当提到捐赠价值时，指的是一个财政年度结束时的市场公允价值。根据美国财务会计准则委员会157号声明和GASB31号声明，机构以其公允价值为标准报告其财产状况。该声明指出，一项投资的公允价值是，自愿交易的双方在一次常规的交易中应当支付的价格。

⑩报告把对高等教育机构的分析限制在美国的不以营利为目的的私立和公立的4年制大专院校。

所有这些市场价值数额是以2009年通货膨胀调整后的美元为单位计算的，它们来源于财政年度末管理机构的财务报表。

在这篇报告中，所谈及的投资收益，包括有意的增值，无意的增值和投资产出，如股息和租金。

由于分配、管理费和其他金钱的外流都要从捐赠基金支出，因此捐赠基金的净增值要少于投资收益和新捐赠的总和。

报告显示，在10所个案研究学校的捐赠基金中，在2009年，平均有39.4%的捐赠资产被限制于只能永久持有。