浅论我国的行政补偿制度

［摘要］行政补偿是国家对行政主义的合法行政行为给行政相对人的合法权益造成损害所进行的给付救济。本文由一个行政补偿案例着手，进而阐述行政补偿的含义，分析我国行政补偿制度的状况，说明建立行政补偿制度的重要意义，最后概括论述了如何完善我国的行政补偿制度。

［关键词］行政补偿 现状 完善

［中图分类号］D922.1［文献标识码］A［文章编号］1009-5349（2012）03－0020－02

一、案例导入

某市某区某屠宰场于1997年5月5日依法取得该市工商行政管理部门颁发的营业执照，营业范围为生猪自宰、代宰加工、销售，经营期限至2006年5月30日；1998年该屠宰场取得了北江区人民政府所颁发的生猪定点屠宰场牌，并取得了有效期至2005年的卫生许可证，其经营生猪屠宰手续齐全、合法。2001年10月，某市人民政府根据国务院行政法规《生猪屠宰管理条例》、政府规章《某市生猪屠宰管理办法》以及国家强制性标准《生猪屠宰与分割车间设计规范》有关法规，结合该市实际情况，制定了《某市生猪屠宰定点屠宰厂（场）设置规划》。规定在城市规划区范围内每区只设一个二级机械化屠宰场，关闭城市规划区范围内的其余屠宰场。北江区政府为了贯彻执行国家和某市人民政府有关生猪屠宰的法律、法规、规章及相关技术标准，于2004年6月15日，向未获得规划范围内国家二级生猪定点屠宰场资质的屠宰场送达《拟关闭屠宰场告知书》，区政府告知屠宰场在近期关闭及听证权利。屠宰场在规定期限内未申请听证。2004年6月20日，北江区政府以屠宰场不符合有关条件为由，作出《关闭屠宰场决定书》，决定自2004年6月30日起关闭屠宰场。屠宰场对北江区政府所做出的决定不服，于2004年9月14日向人民法院提起行政诉讼，要求撤销北江区政府所做出的关闭屠宰场的决定。

在这个案例中，北江区政府作出的关闭屠宰场决定的具体行政行为主体、程序合法，适用法律、法规正确。然而，北江区政府的具体行政行为确实给屠宰场的合法权益造成了实际损失，依照《行政许可法》第八条的规定：北江区政府应对屠宰场的实际损失进行相应的经济补偿，但第八条并未规定明确的赔偿标准及程序，而且我国目前也没有关于行政补偿的统一性法律规定。

为了保障行政相对人的合法权益，我国亟待制定专门统一的行政补偿法。

二、行政补偿的含义及范围

（一）行政补偿的含义

1.行政补偿的概念

关于行政补偿的概念，学界有多种理论学说，本文采用了目前的通说，即行政补偿是国家对行政主义的合法行政行为给行政相对人的合法权益造成损害所进行的给付救济。①

2.行政补偿的特征

（1）行政补偿的主体是国家，直接赔偿义务机关是作出行政行为的国家行政机关或其他行政机关。

（2）引起行政赔偿的行政行为应是合法的，即行政补偿的前提是国家行政机关及其工作人员依法履行职责的行政行为。这一点是区分行政补偿与行政赔偿的根本特征。

（3）行政补偿的对象具有特定性，即特定的行政相对人。

（4）行政补偿通常以行政相对人所受的实际损失为限。

（二）行政补偿的范围

1.行政机关因公共利益的需要，而撤销或变更已经生效的行政行为，给行政相对人造成实际损失的。

2.行政机关合法的行政行为造成行政相对人人身、财产损失的。

3.公民、组织的财产与公民的人身因国有危险物发生意外而造成损害的。

4.国家根据社会公共利益的需要，对非国有化企业和财产实行国有化的。

5.国家合法征用土地或其他财产的。

三、我国行政补偿的现状

我国行政法研究起步较晚，十一届三中全会后，一些单行的法律法规开始涉及到行政补偿制度如1982年国务院颁布的《村镇建房用地管理条例》和《国家建设征用土地条例》，这两个条例对征用标准，补偿条件、补偿额度作了规定。虽然陆续出台了规定和涉及行政补偿的各种单行法律法规，但总的说来，我国目前的行政补偿制度是不够完善的，概括起来，我国现行的行政补偿制度存在的问题表现在以下几个方面：

（一）我国至今未有一部统一的行政补偿法，主要通过单行法律、法规对补偿进行规定

我国现行的行政补偿制度散见于诸多法律之中。2004年的宪法修正案首次出现了关于行政补偿的规定，再如《土地管理法》《行政许可法》《法》《城市房地产保护法》等都涉及行政补偿的规定，但由于没有统一的行政补偿法，对行政补偿的范围没有明确的规定，导致行政补偿在实践中很难界定，行政相对人的利益得不到有效的保护。而且，有些单行法律、法规对行政补偿的规定存在着一定程度上的冲突。

（二）相关规定原则性强，缺乏实际可操作性

我国现行的行政补偿制度由于散见于各个法律、法规之中，所作的规定基本都比较抽象，通常只是规定在什么情况下应给予补偿，而且出现最多的字眼就是“相应补偿”，而什么是“相应补偿”，并没有任何司法解释。由此可见，我国现行的行政补偿制度对补偿的范围、标准、程序都没有明确具体的法律规定，在实践中，很难操作。

（三）立法效力层次低，立法方式局限性大

我国现行的行政补偿制度主要依靠单行法律、法规、这种方式不仅导致行政补偿立法效力层次低，而且还具有很大的局限性。因为没有统一的行政补偿立法，国家政策调整的倾向性就会很明显，进而会造成补偿标准和补偿方式的差异性，导致公平正义的缺失。

四、建立行政补偿制度的意义

如前文所述，我国目前亟待建立统一的专门的行政补偿制度，建立这一重要制度的意义主要表现在以下几个方面。

（一）保障行政相对人的合法权益，满足公共利益的需要，推动构建和谐社会进程

行政机关在行政管理过程中，有时为了满足公共利益的需要，会损害行政相对人的合法权益。如果不对行政相对人给予合理的补偿，不利于行政机关继续履行行政职能，不利于社会稳定，相反，如果给予了行政相对人合理的补偿，有利于更好的维护公共利益，推动构建和谐社会的进程。

（二）保护市场经济主体的合法利益，促进市场经济的发展

在实践中，行政机关的合法行政行为对市场经济主体的合法利益造成损害，被害人往往是特定的，如果行政机关不予以补偿，那么这些受到损害的主体在市场经济中必定处于弱势不平等的地位，不利于市场竞争，更加会影响市场经济的发展，相反，对受到损害的主体给予合适的补偿，使他们重新具有竞争实力，有利于促进市场经济的发展。

（三）以人为本，践行科学发展观，推动我国社会主义法治进程

以人为本是科学发展观的核心，以人为本实质就是要求保护人权，在现实生活中，公民的人身权和财产权很有可能受到行政机关合法行为的侵害，如征地等。如果不对行政机关的合法行为给公民造成的损失进行补偿，就没有很好的保护人权，没有做到以人为本，没有很好的践行科学发展观，阻碍了社会主义法治进程，相反，对受到损失的公民给予适当的补偿，真正的做到了以人为本，有利于推动社会主义法治进程。

五、完善我国的行政补偿制度

完善我国的行政补偿制度，大致有三种方案：一就是进一步完善涉及行政补偿规定的单行法律，二就是修改国家赔偿法，对行政补偿的基本问题加以规定，三就是制定统一的行政赔偿法。第一种方案治标不治本，如前文所述，具有较大的局限性，第二种方案应该是比较稳妥的方案，但是在国家赔偿法中增加行政补偿的内容规定，很容易混淆公民对于行政补偿和行政赔偿的概念，基于此，笔者倾向于第三种方案，制定统一的行政补偿法，该法的基本框架应该大致如下：

（一）行政补偿的基本原则

行政补偿应做到公开、公平、公正。公开原则即要求公开行政补偿程序、增加透明度，便于社会的监督。公平原则即要求平等对待被补偿人。公正原则即要求承担补偿义务的行政机关严守补偿立法的规定，对被补偿人履行补偿义务。

（二）行政补偿的范围

我国现行行政补偿制度对损害范围的规定通常仅限于直接的实际损失，实际上，这样的范围太过狭小，并不能充分保护行政相对人的利益，因此，补偿的范围不仅应当包括直接损失还可以包括一定范围的间接损失。

（三）行政补偿的标准

关于行政补偿的标准，应该根据我国具体的国情而制定，具体而言就是经济发展状况、居民平均生活水平等。另可参考《国家赔偿法》的赔偿标准。

（四）行政补偿的程序

一是在修改《行政诉讼法》时，可以对救济程序加以明确。二是对行政补偿程序加以详细的规定。

注释：

①姜明安.行政法与行政诉讼法(第三版)[M].北京:北京大学出版社,高等教育出版社,2007:715.

【参考文献】

[1]姜明安.行政法与行政诉讼法(第三版)[M].北京:北京大学出版社,高等教育出版社,2007.

[2]马怀德.国家赔偿法的理论与实践[M].北京:中国法制出版社,1994.