高校绩效审计研究

作者简介：马程琳（1970-），性别：女，籍贯：广东，学历：硕士研究生，职务：主任科员，研究方向：审计，经济管理。

摘要：经济发展为高等教育改革奠定雄厚经济基础。高等教育支出是我国财政支出的重要组成部分，高校教育经费的使用效益日益受到社会密切关注，对高校开展绩效审计是高效审计的未来发展趋势。本文通过对绩效审计的内涵分析入手，阐述高校绩效审计的现状，分析我国高校绩效审计存在的问题，提出建设性改进措施，以切实改进高校绩效审计工作，提高高校办学水平，推动高校审计工作的开展。

关键词：高校，绩效审计；研究；创新

随着市场经济的发展和公共财政体系的逐步建立，对公共部门资金使用情况监督日益成为人们关注的焦点。为有效加强对资金使用效率的监督，我国审计部门和理论界更加注重对绩效审计的关注和相关理论研究。随着政府绩效审计活动的不断开展，对绩效审计的研究越来越受到重视，通过加强对绩效审计的研究和思考，在绩效审计的活动中探索和创新绩效审计模式，完善绩效审计制度，促进绩效审计的发展。当前我国政府绩效审计模式的实践仍处于起步阶段，在这样的绩效审计大环境下，我国高校绩效审计也刚刚起步。因此，本文从绩效审计和高校绩效审计的内涵入手，分析高校绩效审计的现状和问题，推进高校加强绩效审计，促进绩效审计在高校审计实践中的运用，丰富绩效审计理论。

一、绩效审计与高校绩效审计的界定

（一）绩效审计和绩效审计模式

1.绩效审计的含义

绩效审计是指审计部门接受权力拥有方和资源所有方之委托，权力受托方或者资源受托方的经济活动的经济性、效率性以及效果性开展对立的检查、评价和监督，通过搜集可靠证据，采用科学的评价方法，将评价结果和整改建议向资源所有方或者权力拥有方报告，从而促进被审计单位高质量的履行其经济责任，提高其经济活动的绩效水平。

2.绩效审计模式的分类

开展绩效审计应该建立科学的、完善的绩效审计模式。一般而言，审计单位开展审计活动多采用以下五种绩效审计模式。一是以过程为导向的审计模式。过程导向的绩效审计模式的审计程序较为复杂，能够在审计过程中对审计对象存在的问题及时的发现并纠正，但是需要耗费较多的审计成本，因此，其适用范围较小。二是以结果为导向的绩效审计模式。这种审计模式下的绩效审计主要是审计师通过检查被审计项目的结果和业绩，以被审计单位的结果为判断标准。结果导向的审计模式属于事后审计的范畴，对审计工作的预算作用的发挥不是很有效。三是以风险为导向的审计模式，这种审计模式的开展注重对审计风险的评估和控制，对于绩效审计的效率的提高具有很大作用。四是以责任为导向的绩效审计模式，责任导向在绩效审计中是以职责的履行作为绩效审计所关心的重点内容。责任审计模式有利于被审计单位的各部门各层级明确自身责任。这种模式相对于以结果为导向的绩效审计模式操作较简单，像我国政府开展的经济责任审计就是责任审计模式的一个典型，但是由于政府机构和责任的复杂性，造成这项审计模式的作用的有效发挥受到一定条件的限制。五是以问题为导向的绩效审计模式，这种审计模式是对重点问题继续努力关注并开展重点审计，具有较强的目的性，对审计目标的确定在审计工作开展中难度较大，因此，我国采用这种审计模式较少。

（二）高校绩效审计含义

高校绩效审计是指审计部门接受委托，根据相关审计法律法规的规定，收集充分、可靠的证据，运用科学的评价方法，对高等院校的经济活动开展经济性、效率性、效果性的评价，并提出建设性意见，以促进高校管理者改进工作，更高效的履行经济责任，提高效益。高校绩效审计的经济性目标要求用最低的投入获得到高质量的资源，实现教育资源的投入经济合理。效率性目标衡量投入与产出的关系，促进高校教育资源投入的效率性，完善人力、物力、财力资源的高效配置。效果性目标要求最大程度上实现预期的效果。

二、我国高校绩效审计的现状

近年来，随着经济的发展，高校的办学规模越来越大，教育资金的投入也呈上升趋势。从规模上看，我国高等教育的招生规模从1998年的108万增加的了2008年的653万；高校在读学生数也从780万增加到了2900万，普通高等学校的数量也增加到了2263所，增加了一倍多。随着高等教育事业的发展，高等教育的投入平稳增加，我国财政性教育经费的支出在教育经费的总支出中增幅明显提高，如中央和地方给予高校巨大的资金、土地、政策支持等投入。高等教育事业的快速发展也呈现出许多问题。人才培养模式的落后，教育体制机制的不完善，教育资源的分配不合理，教育公平性的缺失，教育投入依旧不足等等，高等教育暴露的诸多问题严重制约了高等教育事业的发展。在这样的高校发展背景下，最大限度的发挥教育资源的绩效是高校绩效审计所承担的至关重要的任务。

然而，当前绩效审计在高校中的发展仍处于起步阶段。我国的绩效审计起步于上世纪80年代，经过多年理论和实践的发展，审计工作逐步加入了绩效审计的内容，并取得了一定的成果。随着政府广泛的开展绩效审计，绩效审计工作在高校中也得到相应的发展。但是，高校绩效审计的理论研究和实践严重不足，制约了绩效审计在高校中的运用和效果实现。从2003年起，我国开始了对高校绩效审计的探索，例如审计署驻沈阳特派办在某大学城的 建设情况专项审计中，积极探索绩效审计的思路；审计署制度了2008年至2012年的阶段性的审计工作发展规划，强调绩效审计的全面推广，但是高校的审计工作开展十分滞后，仍以财务收支审计为主，绩效审计的开展严重不足，目前只在高校基建专项资金的使用方面开展绩效审计，对高校的经常性的绩效审计没有得以有效实施。高校绩效审计实践过程中，缺乏对绩效审计内容的界定，尚未建立完善的绩效审计标准，可供借鉴的绩效审计完整案例严重缺乏。

三、我国高校实施绩效审计存在的问题

（一）绩效审计法律法规体系的缺失

我国宪法赋予了审计机关审计监督的权力，开展高校绩效审计，必须解决法律法规的问题。目前我国绩效审计处于发展的触及尖端，有关绩效审计的法律规范体系建设还不够完善，高校开展绩效审计还缺乏健全的法律依据以及执业准则。2006年，修订后的《审计法》规定提高财政资金的使用效益，这是将效益审计放在了审计工作的重要位置。审计署等出台的一系列关于加强绩效审计的法律法规只对绩效审计的原则、内容方法、评价标准等做了一般性规定。法律法规的授权不够完整，缺乏对高校绩效审计的具体的有针对性的制度规范，对如何开展绩效审计以及审计的对象和范围缺乏明确的规定。我国法律法规关于绩效审计的规定仍旧将绩效审计寓于财务审计之中，使得绩效审计缺乏独立性，绩效审计的发展显然尴尬境地，制约了高校绩效审计的开展。

（二）传统行政观念制约高校绩效审计实施

由于传统的计划经济体制和高校行政体制的影响，造成传统观念在当今高校审计工作中影响深远。受到社会上不良的社会风气和道德的影响，审计工作的地位重要性和职能作用得不到有效发挥。我国的财政体制和公共部门行政的透明度不高，法制的不健全，造成我国高校对审计工作的认识存在抵触心理，没有责任意识，思想观念落后。其次，由于高校审计以财务审计为主导，导致对绩效审计的认识不充分。高校绩效审计和政府审计相类似，受到计划经济时代的影响，注重财务收支和财务会计等方式的审计模式，忽视开展绩效审计和效益审计。最后，由于绩效审计在高校中开展的时间较短，缺乏相关的理论支撑和实践经验借鉴。在这样的大环境下，推进高校开展绩效审计受到了高校行政领导和管理者的抵触也在所难免。

（三）高校行政体制制约绩效审计的实施

开展审计工作必须保证审计的独立性，虽然我国高校进行不断的深化改革，推进高校去行政化的改革举步为艰。高校的传统的行政体制影响因素依旧存在。高校行政机构控制并支配着教育资源配置，对高校行政绩效缺乏健全的考评机制，高校行政部门庞大复杂，权责交叉，行政效率和管理效率低下，高校内部行政缺乏透明度，存在严重的腐败现象和作风。受到体制因素的制约，造成高等院校绩效审计的深入开展和发展。我国高校审计的开展不同于西方国家，是建立在国家强制力的基础之上，是国家审计的延伸，长期从属于国家审计。因此，我国高校开展绩效审计处于十分尴尬的地位。虽然，很多高校建立了审计机构，开展适合学校自身特点的审计工作。但是高校独立设置审计机构仍存在许多问题，高校内部审计机构的独立性难以保证，许多高校将审计部门与财务部门和纪检监察部门合署办公，审计工作的独立性受到极大威胁。缺乏审计的独立性，高校绩效审计将难以开展。高校审计将缺乏公正性和独立性，严重制约高校审计结果的客观性和公正性。

（四）高校绩效审计的评价体系不完善

我国绩效审计的发展起步较晚，相关理论的研究还不足。绩效审计具有相当的复杂性和学科交叉性，绩效审计所涉及的领域和对象较广。高校开展绩效审计也是随着政府绩效审计的开展而开始发展，目前仍处于起步阶段。完善的绩效评价指标体系还没有建立和完善。对高校实施绩效评价存在指标上的局限性，目前的审计多关注高校的财务指标，开展财务为中心的审计，对非财务指标却缺少评价。只关注高校的历史绩效，却没有关注高校未来发展指标；在绩效评价中重视量化指标，忽视了定性指标。对高校绩效审计缺乏预警指标。由于高校绩效审计的评价体系不够完善，评价标准不够统一，缺乏相关法律法规的统一规定，高校绩效审计开展的过程中受到高校行政领导人为因素的影响，缺乏统一的衡量标准，由于标准的不统一，造成许多评价指标之间存在矛盾，给有效的开展绩效审计，并保证审计工作的客观、公正造成许多困扰，严重的影响到高校绩效审计的质量的保证和可信度的提高。

（五）审计人员的素质和结构制约高校绩效审计的开展

目前我国高校绩效审计的开展，在审计人员的知识和结构方面存在严重不足，我国审计人员的知识结构、综合素质、审计专业水平和工作时间能力方面对高校复杂的审计工作要求存在巨大的差距。审计人员缺乏独立性，高校行政领导往往对于审计工作进行干涉，导致审计工作的效果大打折扣。许多审计人员没有专业的财会知识和审计工作经验，对现代审计技术不够熟悉，缺乏管理知识和经济知识和综合知识。据相关的调查数据显示，高校内部审计人员的规模、职称结构以及人员素质虽然有一定的提高，但是绩效审计对审计人员综合素质要求极高，需要通晓会计、审计、统计、人力资源以及工程等学科的知识，审计队伍复合型人才的缺乏严重制约高校绩效审计工作的开展。

四、对我国开展高校绩效审计的建议

（一） 改革和完善现行高校审计管理体制

市场经济条件下，提高审计工作的效率是以审计体制的独立性为前提的，缺乏审计体制的独立性，高校开展绩效审计的效果就难以实现。提高审计的独立性也是政府部门开展绩效审计的难题。我国审计部门隶属于行政机关，我国审计部门开展对政府的审计缺乏独立性，导致绩效审计的作用难以有效发挥，严重制约审计的发展。因此，推动审计工作由传统的审计管理模式向立法模式发展。进一步加强各级人大的作用，将审计部门由过去的隶属于行政机构的审计体制改革为隶属于人大的立法型审计体制。独立的审计体制和宏观审计环境是提高高校审计独立性的重要保证。高校应该通过建立于上级主管部门、财政部门以及高校联合组成的审计委员会，高校内部审计机构对审计委员会负责，其人员经费管理上隶属审计委员会，从而有效的保证高校内部审计机构独立的开展工作，不受高校行政领导的制约。审计委员会督促内部审计机构定期公开审计结果，提出整改建议。审计委员会负责委托外部审计提高对高校绩效审计。通过提高内部审计机构的独立性，保证内部审计和绩效审计职能的充分发挥，提高高校绩效审计质量。

（二）转变政府对高校的管理职能

随着市场经济的深化发展，政府应该切实转变职能，转变过去对高等学校的管理职能和方式。政府学与高校之间存在严重的信息不对称，政府作为公立学校的举办者应该切实加强职能转变，提高高校的自主办学权，提高高校自主办学的灵活性、主动性和及时性，提高办学效率，促进高校办学效益的最大化。政府应该通过制定完善的法律法规，减少对高校的行政干预，通过完善绩效预算、绩效审计以及问责制，提高高校管理的信息透明度，增强高校的责任意识。

（三）进一步加强绩效审计法律法规建设

我国高校绩效审计体系的构建和完善，依赖于相关的审计法律体系的建设和完善。开展高校绩效审计工作，必须以国家的法律强制力为后盾，提高审计工作在法律中的地位和权威。对高校审计机关授予绩效审计的权利，保证审计机构的独立性，这是开展高校绩效审计的必要途径。完善当前的《审计法》，通过建设和完善我国高校绩效审计的制度和法律法规体系，明确高校绩效审计工作的职责和责任。在《预算法》和《高等教育法》等法律中强化对财政支出的绩效管理，加强对教育财政资金支出和管理的约束力，通过完善的绩效审计准则和法律体系建设，指导绩效审计工作的有效开展。

（四）建立和完善高校绩效评价标准体系

高校绩效审计模式的完善，需要建立统一的规范的绩效评价体系。高校开展绩效审计应该通过多种渠道和方式，积极探索和创新高校绩效审计的评价体系和标准。审计机构应该积极吸取高校专家学者的建议和意见，促进我国高校绩效评价体系的建立和完善。对我国高校绩效审计评价指标体系的设计需要重点考虑以下两个因素，首先，针对不同的高校行政部门和院系，应该结合其自身的特点制定出与其相适应的评价指标。其次，关于高校绩效评价指标的建立，应当尽可能的采用量化指标的方式。而对一些难以具体量化的或者在绩效审计过程中采用量化方式会产生许多资源的消耗和浪费的情况，也可以适当的采用特殊的方法进行估计，并将其纳入绩效考核的范围。

（五）提高审计人员综合素质 ，打造高素质的审计队伍

加强审计队伍建设，不断提高审计人员的综合素质。提高审计人员的综合素质，塑造专业技能过硬的审计人员队伍，是防范与控制审计风险的重要保障。要不断的对于审计人员进行专业技能培训，提高他们应对复杂审计环境的能力。另外，要逐步引入专业水平高，经验丰富，具有良好职业操守的复合型审计人才，提高审计工作的效率，以适应复杂的政府绩效审计。通过引入复合型、多元化的审计人才队伍，加强审计团队的建设，充分的发挥审计团队的运作效率，从而实现高效率的高校绩效审计。

加强对高校绩效审计工作的开展，有利于推动高校教育事业的改革与发展，促进高校教育体制的完善，推动教育质量的提高，促进教育资源的优化配置。目前我国高校绩效审计还存在诸多的不足，受到许多条件和因素的制约，因此，高校绩效审计工作的开展应该打破重重障碍，积极探索和创新关于高校绩效审计理论和模式，不断的完善和构建符合我国高等院校发展实际的绩效审计模式，推动高效绩效审计工作的有序开展和不断深化。（作者单位：华南农业大学）

参考文献

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