论生态文明建设审计的内容体系与范围边界

【摘要】 十以来，我国的生态文明建设步入一个新的发展阶段。国家审计推动完善国家治理过程中，应该更加重视和加强生态文明建设中审计作用的发挥。审计机关应以国土空间开发、节能资源利用、环境保护和生态文明制度建设为依托，深化对生态文明内涵和外延的认识，努力探索、形成生态文明审计体系的整体范畴。

【关键词】 生态文明审计； 科学审计； 审计拓展

中图分类号：F239文献标识码：A文章编号：1004-5937（2014）16-0098-02生态环境形势日益严峻，生态文明建设面临重大挑战，已成为严重制约中国社会安全、生活安全与经济安全的瓶颈。生态文明建设是一项系统工程，审计监督在其间的作用不可或缺。审计机关应当全面总结多年来资源环境审计工作的经验，以国土空间开发、节能资源利用、环境保护和生态文明制度建设为依托，厘清生态文明建设的审计思路，拓展生态文明建设审计的领域。

一、国土资源开发与生态文明审计

国土资源是一个国家及其居民赖以生存的物质基础，具有战略性地位。我国国土资源总量多，人均占有量少，尤其是耕地少，耕地后备资源少，但同时还存在用地粗放浪费等突出问题。比如，2005年四城市高教园区开发建设情况审计调查结果显示，有的地方政府通过调整土地，利用总体规划和拆分审批的办法规避法定审批权限；有的开发建设单位在未办理征地审批手续的情况下采取租用等办法违规圈占农民集体土地，租用土地的一部分又被用于违规建设高尔夫球场等。

审计过程中，应当摸清土地使用权登记和土地征收、利用情况，检查近年来在土地综合治理、开展高标准基本农田改造、耕地表土层剥离、土地开发整理等提高土地质量和等级方面采取了哪些具体措施；是否严格依照土地利用总体规划、年度计划和有关审批制度审批征地和农用地转用，是否严格落实耕地占补平衡、基本农田保护等耕地保护制度；分析用地单位是否按用地合同规定合法使用土地，重点关注闲置土地，擅自改变土地用途、容积率，非法转让土地，未批先用，少批多用等问题；审查土地出让支出情况，主要检查是否按照土地出让支出预算安排支出，支出是否真实、合规等。

总之，审计机关应当以国土资源开发专项审计调查为基础，边实践、边摸索、边总结，明确工作思路，把绩效审计作为审计主线贯穿到审计工作全过程，努力提升国土资源开发的效率性、效果性和效益性。通过检查国土资源开发相关法规的贯彻执行和战略规划实施，相关资金的征收、分配、使用和管理，相关项目的建设和运营效果等情况，分析和评价政府、部门和单位履行有关国土资源开发工作职责的绩效，注重从机制、制度和管理层面上分析、查找问题原因，以服务生态文明建设为目标，提出前瞻性、建设性审计意见和建议。

二、资源节约与生态文明审计

节约资源是资源节约型、环境友好型社会建设议题中应有之意，是全面推进生态文明建设的必然选择。审计机关要全面落实节约优先战略，推动、探索编制自然资源资产负债表，突出对领导干部实行自然资源资产离任审计的紧迫性和重要意义。

审计过程中，应当摸清特定区域资源的数量、质量、价值等基本情况，为探索自然资源资产负债表的编制提供基础，并通过自然资源资产数量、质量、价值的变化评价相关责任的履行情况；应当检查自然资源保护与利用是否合法合规，是否按照相关规定对自然资源予以有效保护，是否存在非法利用、处置和出让转让自然资源资产等问题；应当检查自然资源管理制度是否建立健全，制度的执行是否有效。

在以上工作基础上，应当突出如下重点领域：节约环保与调整产业结构、污染防治与企业节约增效、发展节能环保产业与扩大内需、生态保护与优化生产力空间布局的结合情况；资源的综合利用情况；清洁生产的推行情况；传统产业的生态化改造情况；“两高一资”（高能耗、高污染和资源性）、低水平重复建设和产能过剩项目制止情况等。由于上述领域的审计对象、内容、范围跨行业、跨地区、跨区域，由单一的审计机关或部门负责实施难以奏效，甚至无法完成。因此，应当打破由单独一级审计机关组织实施审计项目的惯例，探索采用上级与下级审计机关、跨部门、跨区域联合开展审计的模式。

三、生态环境保护与生态文明审计

从审计视角看，生态环境保护的形势不容乐观。“三河三湖”水污染防治绩效审计调查结果发现：2007年7月1日至2008年6月30日，淮河、辽河为中度污染；海河49.2％的断面水质为劣V类；巢湖平均水质为V类；太湖平均水质为劣V类；滇池平均水质为劣V类。对甘肃等7省区以及水利部黄河水利委员会2008年至2010年黄河流域水污染防治与水资源保护专项资金及相关工作情况进行审计调查时发现，部分地方及有关部门和企业在资金征收管理使用、水污染防治、水资源保护管理和部分堤防工程建设管理中还存在一些问题。 9个省市2010年度城镇污水垃圾处理专项资金审计结果表明，部分地区和单位在污水垃圾处理资金的征收、管理、使用及项目建设运营等方面存在一些问题，影响到污水垃圾处理项目的建设和运营效果。因此，审计机关应当充分吸纳中华传统文化智慧，从生态文明建设的新高度，推动解决生态环境问题。

生态环境保护是一个涉及多专业、多学科的范畴，具有稀缺性、动态性、系统性、多样性和广泛性等特性。在审查自然生态系统和环境保护力度、重大生态修复工程实施、重大环境问题的过程中，应当借助外部专家的力量，从环保部门、水利部门、被抽查的污染排放企业等单位和部门取得生态环境的相关统计数据，再通过对被审计对象进行审计采样、抽检、送检、对比、分析等方法，获取真实的数据情况，发现一些用传统常规的审计手段无法发现的问题。在此基础上，应当研究各领域与审计发现问题相关联的各种数据、资料和背景，分析审计事项和审计发现问题的规律性、倾向性和趋势性，提高审计建议的建设性和可操作性。

具体来说，应当借鉴环保部门的生态环境质量指数评价考核特定区域的环境质量，并开展生态环境治理和维护专项资金的审计和审计调查。重点关注空气质量PM值的变化，掌握PM10和PM2.5两大指标的实时变化，评价监测结果；审查国家节能减排政策贯彻落实和节能减排指标完成情况；审查节能减排资金投入与支出情况，重点审查中央和地方政府近三年财政预算安排的节能减排专项资金的总量、结构、用途、支出去向及成效。

四、生态文明制度建设与生态文明审计

在审计工作中，应当高度关注生态文明建设制度是否落实到位，并切实体现到审计工作发展规划、审计项目计划和审计工作方案中。在各专业审计领域，在审计立项、审计准备、审计实施和审计终结各阶段，都应当把落实十关于生态文明建设的决策部署作为工作重点。通过实施审计项目，及时揭露和查处违背生态文明建设重大政策措施要求的行为，及时揭示和反映生态文明建设政策措施不完善、生态文明建设政策目标未实现等问题，推动生态文明建设制度更加科学、合理和有效。

审计过程中，应当关注资源有偿使用和生态补偿制度的建立健全情况及是否贯彻执行了国家生态文明建设相关法律、法规和经济政策；关注重大生态文明建设决策是否进行了集体研究，重点关注是否有科学的决策程序，有无由于决策失误和管理不善造成重大损失浪费、严重负债以及有无管理上的重大漏洞，是否给生态环境造成污染危害等问题；关注涉及生态文明建设各部门及单位在各自履行相应的监督和管理职责时服务、监督责任的履行情况，评价实施各项管理措施的情况及其成效。此外，还应当到环保部、水利部、国土资源部、林业局、海洋局等部门和单位，对生态文明建设制度的完善与落实进行专题调研。围绕破解生态文明建设中的重大问题、普遍问题，深入进行前瞻性思考，认真研究关于生态文明制度建设中审计发挥作用的机理和路径等。

五、结语

十八届三中全会以来，我国的生态文明建设步入一个新的发展阶段。国家审计推动完善国家治理过程中，应该更加重视和加强生态文明建设中审计作用的发挥。为了进一步推动加强生态文明建设，审计机关应当完善国家审计发挥作用的法律依据，构建科学有效的生态文明建设审计评价指标体系，进一步提高环境审计的理念、质量和水平，在经济责任审计中更加强调领导干部的生态文明建设责任。

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