《政府信息公开条例》对档案利用的冲击和促进

《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)2008年5月1日起施行。《条例》以行政法规的形式，确认了各级国家档案馆作为政府信息查阅场所，此外，它对于档案利用工作也将产生冲击和促进。

提供利用属于原生政府历史信息范畴的机关档案，应遵循《条例》规定

《条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”。《档案法》第二条规定：“本法所称的档案，是指过去和现在的国家机构、社会组织以及个人从事政治、军事、经济、科学、技术、文化、宗教等活动直接形成的对国家和社会有保存价值的各种文字、图表、声像等不同形式的历史记录”。无论政府信息还是机关档案，都是信息内容和物质载体的有机统一。

从政府信息生成的角度划分，政府信息包括机关在履行职责过程中直接形成的文件材料及归档后转化而成的档案，属于原生政府信息；刊载于各种出版物和社会媒体之中的政府信息，属于派生政府信息。原生政府信息是派生政府信息产生的前提和基础。

从政府信息时效的角度划分，政府信息包括政府现实信息和政府历史信息。机关文件材料和刊载于新闻媒体之中的政府信息属于政府现实信息范畴；机关档案属于政府历史信息的范畴。提供利用属于原生政府历史信息范畴的机关档案，显然也应遵守国家政府信息公开的法律规定。

行政机关等单位具有向公众提供利用机关档案的职责和义务

根据文件双重价值理论，在档案室阶段，现行、半现行文件大多处于对形成者有用的第一价值状态，缺乏对社会的第二价值或第二价值很弱。基于此，《机关档案工作条例》第二十一条第二款规定，“机关档案部门保管的档案，是现行档案，主要供本机关和上级主管机关使用，不属于开放范围。对外提供利用需经上级主管机关批准”；《档案法实施办法》第二十二条第五款规定，“机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案机构保存的尚未向档案馆移交的档案，其他机关、团体、企业事业单位和组织以及中国公民需要利用的，须经档案保存单位同意”。根据规定，机关履行职责过程中形成的档案，在交由本机关档案部门归档保存期间，以机关内部利用为主、不对社会开放。尽管也规定了公众有权利用机关档案，但能否实现完全取决于档案保存单位及上级主管机关的意志，公众没有监督和制约手段。

根据《条例》第六条“行政机关应当及时、准确地公开政府信息”，第三十六条“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织公开政府信息的活动，适用本条例”，以及第三十七条“教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，参照本条例执行”的规定，政府信息公开的主体包括行政机关、法律法规授权管理公共事务组织和公共企事业单位三类主体。

《条例》规定政府信息公开实行主动公开和依申请公开两条渠道。根据《条例》第十五条“行政机关应当将主动公开的政府信息，通过政府公报、政府网站、新闻会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开”的规定，主动公开的政府信息其表现形式大多属于派生政府现实信息。根据《条例》第二十六条“行政机关依申请公开政府信息，应当按照申请人要求的形式予以提供；无法按照申请人要求的形式提供的，可以通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供”的规定，依申请公开的政府信息，其表现形式大多属于原生政府现实信息的机关文件材料和属于原生政府历史信息的机关档案。

法律规定的权利受到侵犯，如果缺乏有效的救济渠道，则无法真正实现。《条例》为公众行使知情权受阻提供了有效的救济渠道，第三十三条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的，可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报。收到举报的机关应当予以调查处理。公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼”。可见，政府信息公开已经转化为机关必须履行的法定职责和义务了。

笔者认为，在机关档案是否对社会提供利用方面，档案法律法规赋予档案保存单位不受公众制约的自由支配权。但根据《条例》规定，行政机关、法律法规授权管理公共事务组织和公共企事业单位这三类机关，对于本单位在履行职责过程中形成的属于原生政府历史信息的机关档案，必须依法履行对公众公开的职责和义务。

国家档案馆应按照《条例》要求加大档案开放力度

《档案法》第十九条规定“国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满三十年向社会开放。经济、科学、技术、文化等类档案向社会开放的期限，可以少于三十年，涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案向社会开放的期限，可以多于三十年”。可见，对于形成满三十年的档案，开放是原则，不开放是例外；对于形成未满三十年的档案，不开放是原则，开放是例外。提前开放馆藏档案并非国家档案馆必须履行的法定义务，而且提前开放仅限于经济、科学、技术、文化等类档案。

根据《条例》第十八条“属于主动公开范围的政府信息，应当自该政府信息形成或者变更之日起20个工作日内予以公开”；第二十四条第一款、第二款“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日”的规定，主动公开的政府信息，机关必须在20个工作日内予以公开；依申请公开的政府信息，机关的答复期限最长不得超过30个工作日。根据《条例》第十四条第四款“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开”的规定，政府信息以公开为原则，不公开为例外，除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息外，其他政府信息必须予以公开。

国家档案馆属于政府信息公开主体范畴，且其馆藏档案大都来源于行政机关、法律法规授权管理公共事务组织和公共企事业单位这三类政府信息公开主体所形成的原生政府历史信息。因此，在《条例》颁布后，国家档案馆馆藏档案开放期限、范围应按要求做相应调整。

通过比较，档案法律法规关于档案利用的规定，与《条例》相比尚有改进空间。笔者认为，档案法律法规关于档案利用的规定，是在政府信息普遍不对公众公开的时代背景下做出的，其发挥的开放历史档案的进步作用不容抹杀。在《档案法》关于档案利用的具体条款尚未做出修改之前，《条例》和《档案法》关于档案利用的具体条款虽然并不完全一致，但实际运用中并不存在抵触状况。根据《档案法》第二十条“机关、团体、企业事业单位和其他组织以及公民根据经济建设、国防建设、教学科研和其他各项工作的需要，可以按照有关规定，利用档案馆未开放的档案以及有关机关、团体、企业事业单位和其他组织保存的档案”的规定， 《条例》当前可作为公众利用未开放档案的“有关规定”而加以直接引用。