小议失业结构性原因税收策略

近年来我国就业市场呈现农民工“用工荒”和大学生“求职难”并存的格局。2008年美国金融危机向全球蔓延并波及我国，社科院调研报告显示，当年中国有40%的中小企业在此次金融危机中倒闭，另外40%的企业在生死线上徘徊。在金融危机造成“求职难”的同时，2009年下半年在珠三角和长三角等沿海地区出现“用工荒”，2011年在安徽、四川、河南等劳动力输出大省也出现工人紧缺。这种现象在一个劳动力依然极度过剩的国家似乎令人费解。按官方统计，2008年～2010年全国农民工总数分别为2.25亿、2.3亿和2.42亿人，呈继续增长趋势。同时，2011年高校毕业生规模达660万,加上历届没找到工作的约150万，2011年的求职人数将创下历史新高。总体看，我国的就业形势依然严峻（见图1、图2），分析“求职难”和“用工荒”对我国就业问题的解决和经济的长远发展意义深远。

一、“用工荒”和“求职难”的成因

（一）理论分析

传统的经济学认为，劳动力的供给和需求通过工资的调整可以实现市场平衡，不可能出现失业与空岗并存的现象。这种基于供求总量的分析忽视了供求结构，“有人没活干、有活没人干”的情况在现实生活时常发生。试图加大政府干预和实行宽松货币政策来弥补劳动力市场价格调整机制的刺激方案效果甚微。事实上，凯恩斯通过揭示价格刚性的特征，已经指出摩擦性失业是市场失败的具体表现，而经济学家菲利普斯则进一步揭示了失业率和增长之间此消彼长的关系。2010年诺贝尔经济学奖获得者彼得·戴蒙德等人的研究发现，求职者和雇佣者的彼此寻找需要花费时间和精力，这就构成了搜寻成本，从而影响工作和工人的匹配时间，形成摩擦性的临时失业。其主要观点是：劳动力市场不是一个没有摩擦的市场，雇主和择业者相互寻找是有成本的。这种成本有时指搜寻活动所需要的开销，有时也指等待下一次机会所付出的代价。

搜寻成本的存在主要因为市场机制不完善，在搜寻活动中，求职者根据掌握的信息，预期边际收益渐近于边际成本时，才会停止搜寻回到工作岗位。这一理论较好解释了失业的“两面性”特征，其现实意义在于政府可通过提供有效的信息披露等公共服务，降低搜寻成本，缩短搜寻时间，解决劳动力市场的供需匹配。不过，这并不能完全解释我国的失业问题，摩擦因素固然存在，我国现存失业主要是长期性结构性的。如城乡和区域分割、地区竞争和不平衡环境下劳动力流动不畅所形成的失业，缺乏特定的训练和技术不能适应岗位的要求而被解雇等失业都是结构性的，可概括为能力与岗位不匹配、人口规模与产业结构不适应两种情况，即我国的结构性失业。

（二）结构性因素

分配结构：工资增长长期低于劳动生产率增长的趋势，在城市务工的劳动报酬相对下降，是"用工荒"的直接原因。我国劳动报酬在国民收入中的比重自2003年开始低于50%到2007仅为39.74%，而同期美国、英国、加拿大分别为56.90%、54.53%和51.34%，与此形成了鲜明对比的是，1978年～2005年间我国资本报酬占GDP的比重上升了20%。在资本主义发展初期，经济增长主要靠资本投入，劳动者收入下降使得最终需求不断萎缩，导致经济危机。同时造成阶级矛盾尖锐化，马克思由此得出结论认为资本主义要灭亡。然而资本主义之所以发展到现在，原因就在于19世纪末期西方国家的经济增长模式发生根本性改变，主要是依靠技术进步，并注重提高劳动者福利[1]。因此，较少出现因劳动报酬低而大批的“自愿失业”。

产业结构：据统计，中国每年GDP增长数据中70%来自以私人企业为主的中小企业，每年到城市寻找工作的农民工90%在中小企业，每年600万大学生也有70%在中小企业。可见，只有中小企业的发展壮大，才能为社会提供更多的就业机会。“十一五”期间我国第三产业就业人口比重由31.4%升至34.1%（见图3），而美国、英国、日本在2007年分别达到77.96%、76.37%和67.89%。中小企业主要集中在第三产业，而中小企业很多是民营，继续推动以劳动密集型为主的第三产业发展是必要的，也是长期发展目标。

人力资源结构：在劳动力市场，劳动力供给并不短缺，劳动力需求也仍然存在，稀缺的、需要的是有特定技能的工人。一方面，大量农民工受教育水平低，缺乏技能培训不能适应产业需求，因此出现用工荒；另一方面，高校专业设置与市场需求错位，以及实践技能培养的欠缺，造成大学生求职难。职业教育不足，导致大学生多，而专业技能型人才供给不足[2]。

（三）制度性因素

户籍和土地制度，行业垄断及区域分割，是影响就业的重要因素。二元经济结构下劳动力的无限供给导致劳动者在劳动力市场的供求双方中不具备谈判优势，工资上升较慢[3]。2010年我国工业和服务业已占整个GDP的89.4%，但城市化率只有47.5%。这样的水平就开始闹“民工荒”，全世界都不曾有过。当前的求职大军特别是农民工已不同于他们父辈，是拥有体力和智力的劳动者，尽管投身城市，但他们的社会地位和处境并未随之改变，仍然是农村户口，在城市难以立足。廉价、好管理的特性使其在经济危机或企业困难面前解雇成本低，最先受到冲击。保障水平低下，缺乏技能培训，也是进城务工不稳定的重要原因。

二、税收政策与结构性因素分析

（一）分配结构方面

个人所得税是实施再分配的一个重要工具，具有收入调节的功能。数据显示，从1994年分税制改革到2010年末，全国GDP增长了8.25倍，税收收入了增长15.09倍，而个人所得税收入增长了66.54倍。税基与税收收入的发展趋势形成强烈的反差，暴露了现行税制的缺陷，有碍劳动报酬的提高，制约了劳动力的供给。现行个人所得税主要针对工资征收，而劳动工资是中低收入者的主要收入来源，相反，高收入群体收入构成比较复杂，但目前税务部门往往只能监控到工资薪金所得个税代扣代缴部分，大量与资本所得相关的收入却监管不到位，造成诸如租房收入、中小型企业的资本所得以及个体经营者收入项目的个人所得税有名无实（见表1）。

社保缴费是对劳动收入征收的一种税收，目前我国社会保险法定缴费率之和相当于工资水平的40%，这一比例已超过世界上绝大多数国家。按照世界银行2009年测算的实际承受税率，我国社会保险缴费在181个国家中排名第一，缴费比例数倍于发达国家和地区，社保缴费费率过高加重了参保企业和职工的负担，不利于扩大就业[4]。世界银行的统计数据显示，2009年，中国贫富收入差别达到将近1∶13，与美国5%的人口掌握了60%的财富相比，中国1%的家庭掌握了全国41.4%的财富，财富集中度远远超过了美国。在金融危机前夕的1928年和2007年，美国最富裕的1%人手中的财富都达到顶峰，超过国民总收入的23%。财富在富裕阶层大量积累，使得其他人的购买力下降，这种不断扩大的不公平是大萧条的罪魁祸首，改变收入结构是“再平衡”的实质[5]。在这样的背景下，降低企业和个人的税负、提高劳动者收入、扩大内需是解决收入分配不平衡的关键和现实需要。

（二）产业结构方面

财政政策具有资源配置的功能，税收也具调节作用。税收对劳动总需求的影响，主要表现在运用税收调节促进经济发展，增加就业机会，特别是有助于劳动密集型产业发展的税收政策会增加用工需求。从我国实际看，宏观税负过高，影响了产业发展和企业创新，降低了企业用工需求。税收增长速度连续多年高于GDP增长速度（见图4），据税务总局的数据，2008年～2010年间全国税收收入分别为54,219.62亿元、63,104亿元、77,390亿元，同比增长18.84%、16.38%、22.64%，同期GDP增速分别为18.15%、8.43%、16.88%。与此同时，后金融危机时期，人民币升值、原材料价格上涨等仍然困扰着中小企业发展，且亏损严重。全国工商联《国有和民营企业发展速度及效益状况比较》报告显示，央企税负相比民企税负不到3倍，加上政府补贴、平价贷款等，民企的总体费用不在央企之下，但成本费用利润率民企已经超过央企。在这种环境下，结构性减税和降低中小企业的税负是题中应有之义。此外，以分税制为基础的财政分权导致地方政府及税务部门基本没有税收调控权限，不能因地制宜采取差别税率促进地方产业发展。

增值税和营业税并存使服务业税负过重，制约了中小企业和第三产业的发展。市场化和国际化程度日益提高，货物和劳务的界限也趋于模糊，货物销售和劳务提供实际上存在重复征税，挤压了生产型服务业的生存发展空间，阻碍了现代物流业等新兴服务业的发展。我国增值税只对工业部门征收，对服务业征收营业税。由于工业增值税具有不同环节抵扣的机制，而营业税不存在抵扣，分工越细，税负就越重，以及出口环节上无法按照增值税实现退税等因素，使得服务业承担的税负比工业要高，不利于促进服务贸易产业的发展。同时，增值税在间接费用，如研发费用、技术转让费用以及广告宣传费用等方面没有相应扣除优惠，有碍产业结构调整和高新技术企业发展。民营经济和服务业是劳动者自主创业、自谋职业的主要增长点，而且我国人口庞大，国进民退有碍产业结构调整，不是促进就业和经济发展的正确方向，因为国企集中在第二产业，第三产业主要依靠民营经济，税收作为政治现象在政策上可倾向就业，给予劳动密集型企业更大的优惠，以发展带动企业用工需求。

（三）人力资源结构方面

舒尔茨认为促进经济增长和劳动生产率提高的重要原因不是劳动力数量和资本存量增加，而是人的知识、能力和技术水平的提高，包括对儿童及成人的教育、改善营养健康等。当前的结构性失业一方面就是因为劳动者技能欠缺，特别是新技术人才的稀缺。税收是我国财政的最主要来源，占全部财政收入的90％左右，但财政性教育经费占国民生产总值4％的目标迄今尚未实现，时间已推至2012年，而事实上，目前世界平均水平为7％左右，其中发达国家达到9％左右，经济欠发达的国家也达到4.1％。同时，自主创业优惠政策适用范围的狭窄和缺乏，不利于农村富余劳动力和高校毕业生发挥其自身优势。公共设施和服务的差异也严重制约其工作能力和效率的提高。对高科技人才的技术入股、股票期权等个人所得缺乏税收优惠，不利于调动起积极性。在征收方面，对人力资本的投资，即职业教育和培训的税收优惠也有待完善。

三、解决结构性失业的税收对策

（一）改善分配结构的税收对策

结构性减税，“化税为薪”，降低企业和个人的税负是提高劳动者收入、改善分配结构、缓解结构性失业的出路。在企业税负方面可通过增值税扩围改革减少增值税、营业税并存对于市场要素流动的阻滞，为服务业发展创造有利的税收环境[6]。通过税率设计，降低间接税比重、强化和优化直接税，是当前我国经济发展的迫切需要，同时并具备了一定可能性，如此可消减政府生产税收入，优化国民收入分配格局，减少对居民消费的抑制作用。针对我国国有大中型企业等垄断行业利润过高、职工工资大幅上涨的现象，可以考虑征收暴利税，使一部分超额利润转化为财政收入用于提高经常性转移，如社会保障和就业支出等。

在个人所得税方面应树立保护低收入阶层,鼓励中等收入阶层消费扩张，加大对高收入阶层调节和监管的理念，简化税制，降低边际税率，减少累进档次，上调免征额，从收入流量、收入存量和消费支出各方面调节高收入阶层的收入。推进综合和分类相结合的个人所得税制改革，充分考虑了纳税人的总体负担能力，增强个人所得的收入调控功能。将属于投资性和没有费用扣除的应税项目，如利息、股息、红利所得、股票转让所得、偶然所得等实行分类所得税按比例税率分项征收；属于劳动所得和有费用扣除的应税项目,如工资薪金、劳务报酬、生产经营等实行统一的累进税率综合征收。对高收入者在消费税方面要突破只向货物征税、不对服务和行为征税的格局，同时推出遗产和赠与税。

（二）协调产业结构的税收政策

协调地区经济发展，地区产业结构和人力资源结构应相适应[7]。推动沿海产业转移和中西部产业承接，发挥区域优势，在税收扶持政策上，淡化区域优惠，突出产业优惠，使区域税收优惠与产业税收优惠政策相协调。对中西部地区的一些重要产业和企业可给予投资抵免或加速折旧的优惠政策，提高资本积累能力和技术更新能力，进一步放宽税前列支费用标准，对不违反法规的融资利息支出都应准予，拓宽融资管道，扩大生产，提供更多的就业岗位。对经营发生困难的纳税单位酌情减免，延长再就业优惠期限，进一步降低一般纳税人和小规模纳税人的增值税税率，提高营业税和增值税起征点，同时营业税和增值税合并对减轻其负担是有效且适宜的。

调节产业结构，对就业容量大的行业和劳动密集型企业如社区服务业等实施减免所得税、降低营业税税率等优惠政策，境外投资以及劳务输出所得提供税收优惠和减免。对与科技进步相关的新兴行业，如信息咨询、技术服务等行业，实行定期免征所得税的特别优惠措施，加快自主创新，减免科技研发税收以及扣除广告宣传费用，吸引劳动力转移。对从事种植业、养殖业等暂不征收个人所得税，将增值税免征范围从销售自产农产品扩大到深加工农产品等。鼓励农村剩余劳力向种植业以外的大农业方向发展，挖掘第一产业的就业潜力，如城市家政服务业可吸纳农村富裕劳动力，以休闲、观光、度假为主要内容的观光农业也可增加就业。改变过度依靠投资拉动的经济发展方式，通过减税扩大内需，实现经济增长、消费增长和就业增长相兼容，同时出口转型也可弱化对国外市场的依赖，避免国内劳动力市场遭受国际经济波动的冲击。

扩大创业优惠政策范围和力度，在创业初期给予一定期限免税扶持。培育新的就业增长点，支持具有比较优势的劳动密集型产业和企业，拓展就业空间。有特别技术优势的鼓励自主创业，缺乏特定技能的加强职业培训，从两方面解决人力资源结构不匹配。打破城乡分割和行业垄断，促进市场公平和竞争，推动中小企业和城市化发展，以及全国统一的自由流动的劳动力市场的形成。

（三）提高劳动者素质的税收对策

鼓励发展教育，加强就业培训。鼓励企业和个人增加教育投资，允许企业用于职工培训的费用金额从应税所得额中扣除，在个人所得税中，增设教育费用扣除项目，不应再是笼统的一个扣除额。对社会上依法成立的专门提供就业培训的机构，给予减免所得税的优惠待遇，降低劳动者教育投资成本。地方政府要结合其产业发展对人力资源的需求情况，与相关大、中专院校开展对接活动，设立各层次、各专业的人才培训和教育基地，采用政府买单式培训、企业订单式委培、职工自主性培训等多种方式，形成企业技师和技校教师良流转换机制。加大中央对地方的税收返还和转移支付力度，促进地区协调发展和基本公共服务均等化，保障公共服务产品的正常供给，提高社会医疗、养老保险水平，提高人民素质。建立就业援助制度，设立公共就业服务机构为劳动者免费提供就业信息和服务，降低其搜寻成本。失业补贴应注重选择性，在保障基本生活的同时鼓励劳动者积极求职或自主创业。此外，要将人才压力转变成科技创新的动力，推动自主创业，加快我国从人口大国向人力资源强国迈进。