浅析我国市级政府行政成本的研究

摘要：行政成本是目前世界各国共同存在并且非常严重的现实问题，对行政成本的有效控制关系着各国资源的节约、政府行政效率的提高以及服务型政府的有效构建。现阶段，我国是世界上行政成本最高的国家之一，而作为区域上层建筑主要组成部分的市级政府在行政成本上也同样存在相对偏高的现象。有效降低市级政府的行政成本已经成为促进市级政府改革和发展，深化市级政府行政管理体制亟待解决的问题之一。本文主要分析我国市级政府行政成本居高不下的原因，并提出降低市级政府行政成本的有效措施。

关键词：市级政府 行政成本 措施

地方政府的行政成本是中国行政支出的重要组成部分，而作为在地方政府行政管理体系中的特殊位置的市级政府，其在整个行政成本问题研究中属于比较薄弱的环节，从而导致市级政府行政成本居高不下，也便成为当前引发“省管县”代替“市管县”的一个重要因素之一。

一、行政成本的定义

关于行政成本的定义，国内学者众说纷纭，不同的见解，行政成本就会有不同的内涵。比较常见和通俗的界定就是，行政成本是指行政主体为履行其行政职能而进行的行政管理所产生的人力、物力、财力等资源消耗的总和。一般来说行政成本发生的主体是行政机关及其工作人员，客体是广大人民群众，其自身的内容则是在行政管理过程中消耗的行政资源。

二、市级政府行政成本普遍较高的原因分析

（一）、行政成本观念偏差。在过去的很长一段时期，计划经济体制背景下，政府在行政管理过程中缺乏行政成本意识。而在社会主义市场经济逐步建立后，人们才逐渐有了行政成本意识，但迄今为止，行政主体的行政成本意识还是稍显薄弱。正如美国学者科斯说的“政府并非完全无成本运行，政府行政机制本身并非不要成本，实际上它的成本大得惊人”，作为地方政府管理体系中枢的市级政府管辖范围广，覆盖各个县域政治、经济、文化和社会，责任重大，而市级政府公务员人员行政成本的观念和意识都还不强，再加上市级政府运作资金大多来自省级财政拨款，本身没有支付成本能力，同时还要承担向县域拨款的重担。因此，市级政府行政成本观念偏差很大程度上会造成行政资源的浪费，行政成本的比重也就必然增加。

（二）、市级政府机构在体质上不合理，政府机构规模膨大，层次过多。市级政府在整个国家行政管理体系中属于中间管理层次，机构的设置和规模的控制很大程度上很难把握。职能不清、人员冗杂、机构臃肿的现象普遍存在。人员的冗杂就带来了市级政府人浮于事，工作效率低下的消极影响，同时公款接待、公款送礼、公费旅游、职务消费和变相寻租行为愈演愈烈，行政成本只增不减。机构规模的庞大，行政成本结构配置的不合理，从而财政供养人员居高不下的状况司空见惯。例如，2003年杭州行政支出14.93亿元，占GDP的0.71%，上海占0.72%，北京占1.07%，青岛更是占了GDP的3.74%。此外，机构的膨胀还使得市政府办公机关大楼建设增加，因公出国或者出省考察上升，公务车购置增添，会议、庆典和论坛也源源不断，这些都无疑会增加市级政府的行政成本负担，阻碍市级政府向服务型政府转变。

（三）、市级政府预算编制不合理和预算监督制度不健全。现行市级政府在预算编制管理中缺乏细化，不够明确，没有将预算指标具体细化到各个项目各个部门，存在预算编制粗糙，内容简单的问题。政府预算编制与管理缺乏细化、约束力不强的现状，使得预算单位的资金使用缺乏透明度和有效监督，激化了寻租现象的发展。例如，2005年3月，南方某市财政局公布的《2004年预算执行情况和2005年预算草案报告》，被市人大代表审议后发现，全部采购预算都加大了30%―50%。市工商局一台台式电脑预算2.5万元。2.5万元买一台电脑，是任何人都看得出来的“狮子开大口”。另外，现行市级政府预算编制中对预算内外资金的统筹安排使用程度较低，造成了部门间经费水平也因预算外收入能力不同而苦乐不均。这种情况下，就容易造成各部门突破预算管理的限制对自身经济利益进行追逐，加之财政难以实施有效监督，于是各种寻租现象就油然而生，由此导致的灰色成本也必然增加。再一个，市级政府预算的编制和管理范围仅限于预算内资金，而各类预算外资金、政府性基金等基本上由部门和单位自主安排收支，这样就脱离了预算的监管。所以说，预算编制的不合理以及缺乏有效的预算监督体系也使得降低市级政府行政成本的任务困难重重。

针对以上市级政府行政成本过高的原因分析，提出解决的方案和措施以降低市级政府的行政成本，提升行政效率，是推动市级政府更好地向服务型转型的一个现实要求。

三、解决市级政府行政成本问题的有效措施

（一）、转变市级政府传统观念，加强公务人员的行政成本意识。降低市级政府的行政成本，首先要强化市级政府行政人员的成本意识，将行政成本引进行政管理中。政府在行政管理活动中要尽量减少不必要的浪费，注重节约行政资源。例如，政府会议不超过一天，短会不配备矿泉水，干部出国严格审批，公车尽可能少上高速，实现会议、接待、出国、公车四项费用零增长。同时积极公布各项行政成本数据和项目，2011年8月16日，北京40多个市级机关就统一格式、统一时间公布“三公经费”，这种举措有利于有效控制或者降低行政成本，一定程度上也反映了行政成本观念和意识的提高。树立良好的行政成本意识，还需要加强政风建设，克服，形式主义，片牍主义，良好的政风对行政成本的降低有很大的促进作用。

（二）、深化市级政府行政管理体制，控制市级政府机构规模。适度控制市级政府机构规模，实行科学定编，在编制总量、编制结构以及编制规划等工作上都要求做到严格化、科学化、规范化和程序化。例如，十报告就在阐述“深化行政体制改革”时明确要求，严格控制机构编制，减少领导职数，降低行政成本。市级政府作为地方行政管理体系的重要部分，同时又是地方社会经济进步和发展的重要推动力，适当的机构规模和人员编制才能充分发挥市级政府的职能，实现市级政府行政成本的有效控制，实现地方经济持续快速地发展。

（三）、提高市级政府预算编制的科学性和合理性。对于规范市级政府的行政支出，科学合理的预算是最好的方法，控制市级政府行政支出、削减行政成本，就必须将市级政府牢牢捆绑在公共预算内。因此，要积极实行行政经费定额管理，规定经费标准，合理规范预算资金分配，减少预算资金安排的随意性，增强预算编制公平性和科学性。例如，厦门市于2008年和2009年连续两年对人员公用经费定额压缩5%，在一定程度上促进了市属自收自支及企业化管理的事业单位的改制，也减少了财政供养人员范围过宽过多的问题，而厦门市的行政成本也大大降低了。另外，对部门职能任务的经费也同样实行标准化和定额定量，从而实现财权和事权的统一，实现行政成本和行政业绩的一致。进行合理和科学地市级政府预算编制，是控制市级政府行政成本增长甚至是降低行政成本的有效措施。

总之，作为我国行政管理体系中具有独特地位的市级政府受意识和观念的薄弱，政府预算编制的不够合理以及机构的膨胀等因素的影响，导致市级政府行政成本居高不下。因此政府应积极往如何树立行政成本意识，健全预算编制体系以及控制机构膨胀方向加大力度，解决市级政府行政成本问题，充分发挥市级政府对地方经济社会的推动作用。

参考文献：

[1]后文文：我国乡镇政府行政成本问题探究.苏州：南方论刊，2012.8

[2]陈重华：控制政府行政成本浅析.2004-12-03

[3]李文财：政府行政成本问题研究.郧阳师范高等专科学校学报，2007.8