透视地方政府引入ISO9000

2019-06-06 版权声明 举报文章

固有的行政管理体制阻碍了ISO9000标准应用于各级政府管理的普适性,实际上,条块分割的职能业务,自上而下的指令性控制,能上不能下的人事管理制度,不注重绩效的目标考核体系,一直是政府部门实施质量管理体系的重大障碍。

“推行论证后,海淀区政府有一个质的飞跃。”海淀区的群众和投资者普遍反映,现在政府机关工作人员笑脸服务多了,“吃、拿、卡、要”现象和“衙门习气”少了,政府部门的服务意识、服务态度和服务质量都有了根本的转变。与此同时,全区各部门依法行政能力不断增强,办事效率明显提高。有数据显示,一般文件的办文时间由系统运行前的7至15天减少为3至5天,2/3的文件当天办结;工作重大差错率和有效投诉均为零,测评目标达标率为百分之百。这是海淀区在引入ISO9000质量管理体系之后发生的变化。

据不完全统计,目前通过各个认证机构通过ISO9000认证的行政部门近千家,仅中国质量认证中心就先后对全国400多个政府组织实施了质量管理认证并颁发证书,涉及行政、财政、工商、税务、审计、教育、卫生、交通、质检、海关、安监、司法、劳动保障、城市监察等各类政府部门。各级地方政府纷纷引入ISO9000质量管理体系,在地方政府管理中呈现出典型的“ISO9000现象”。

政府部门实施ISO9000

认证的特殊性为什么要引进ISO9000认证?

ISO9000质量管理体系是从系统规范的角度出发,构建以服务公众为核心的管理文化,制定符合国际质量管理标准的管理文件,建立可持续发展的管理机制,把现代的、先进的质量管理理念应用到行政管理实际工作中,着力避免了管理失控、监督不力等问题。因而,中国人民大学行政学专家毛寿龙教授认为,政治组织引入ISO,是建立一种符合国际规范的管理和监督体系的有效举措。

但是,也有专家对此并不认同,中山大学MPA教育中心主任、政治与公共事务管理学院蔡立辉教授表示,目前的ISO国际质量认证体系主要是针对企业设立的,并不一定符合政府的特性。

的确,政府与企业之间始终存在着本质性的差异,在地方政府管理中实施质量管理体系,必定也呈现出一定的特殊性。政府输出的产品并不全是可以计量、具有具体生产流程的有形物质实体,其有形“产品”载体可以是以“软件”形式出现的,如文件、证件、通告、批复等,而更多的却是无形产品的表现形式,如服务态度、工作效率、政府形象、保障力度等,产品质量的实质是满足民众的期望与需求程度,因而质量标准应该是包含绩效、专业特色、可信度、持久性、一致性、及时性、变动性和公正性在内的品质体系。

而且,政府面对的顾客包括上级机关、下级机关、内部各部门、外部一切与本机关发生业务往来的单位和个人,具有多样性和复杂性,特别是各个社会组织及公众是政府产生和存在的基础,是政府权力和追求目标的渊源,因而,更具有绝对的权威性。

其实,政府机关供方的特点是不用选择,但需沟通,协商和评定,其供应链是双向,不同于企业的单向性。对于政府机关而言,产品的实现并不是交付一定的合同或订单;社会环境的多变,公众需求的多样,公共事务的复杂,都决定了公共管理本身的繁杂和职能目标的多元性,也决定了政府部门的产品实现即服务过程更具有复杂性和不兼容性。

实际工作与质量管理体系的“两张皮”

政府部门在ISO9000认证中的特殊性以及当前政府运行的惯有模式与弊端,为地方政府实施质量管理体系带来了诸多的问题与难度。首先是政府领导人员不能从根本上了解质量管理体系的作用和意义,仅仅把质量管理体系作为提升政府形象和对外宣传的资本,作为顺潮流、赶时髦的功绩举措,没有将自身的质量管理工作落到实处;基层工作人员还停留在贯彻上级命令与文件精神,局限于原有的经验式管理,对自身质量管理体系的认识不到位,执行体系标准和体系文件的积极性不高。这种情况会导致严重的“两张皮”现象,即实际工作与质量管理体系脱节,失去了建立和实施质量管理体系的意义,降低了质量管理体系标准在政府工作人员心目中的威信和地位。

从标准本身来看,政府供给的产品是“公共服务”,标准本身的结构和要求与其他行业的实际情况有较大的距离,难以形成符合行政过程特点与实际的质量管理体系,因而在实际认证过程中,过于追求建立一个标准化的质量体系,而非按ISO9000标准建立体系。

从应用上看,公共部门的质量管理体系大多与本身的行政管理体系脱离,不能与其日常工作融为一体。通过质量管理体系收集到的信息、数据,作为体系运行的证据往往被用于行政检查、评比,没有得到科学分析和利用,失去了实际意义。质量管理体系自身的持续改进、自我完善机制也大多得不到发挥,成为僵死的教条。

特别是固有的行政管理体制阻碍了ISO9000标准应用于政府管理的普适性。实际上,条块分割的职能业务,自上而下的指令性控制,能上不能下的人事管理制度,不重绩效的目标考核体系,一直是政府部门实施质量管理体系的重大障碍。

如何有效实施质量管理体系?

ISO9000认证标准注重“以顾客为关注焦点”。谁是政府的顾客呢?在海淀区公务员进行的学习和大讨论中,“政府的顾客是人民”成为共识。讨论中,公务员纷纷就“为谁执政、为谁服务”和“如何行政、如何服务”等问题,联系海淀区和本部门实际,各抒己见。不少公务员提出,推行质量管理体系,必须完成思想观念上从“管制”到“服务”的转变和政府工作人员从“官员”到“服务员”的角色转换。同样,珠海市机关作风办公室常务副主任吴永义在介绍ISO贯标情况时说,“从过去机关工作缺少质量的概念,到现在逐步引入ISO质量管理体系,是一种理念的转变”,“企业搞认证是为了给其产品提供质量保证,政府部门的产品是什么?是服务!规范政府行为,提供优质服务,就是向社会提供优质产品。”

对于政府部门来说,实施质量管理体系是一个全新的尝试,如何更好地理解和把握ISO9000标准的基本要求和内在价值是关键。这就需要政府领导、行政人员及内审员切实加强培训,认真学习ISO9000体系相关知识,特别是把握构建ISO9000整个体系的基础,基本术语和概念的内涵与本质,实现“不是用ISO9000的语言规范工作,而是用ISO9000的方法和理念规范工作”。

以成都市金牛区政府为例,在引入ISO9000后,确定了本年度人民政府质量目标:政务服务按时办结率≥95%;服务对象满意率≥90%;有效政务服务投诉次数≤10次/年;区人大、区政协议案、提案、批评、建议、意见按时办结率达到100%;行政执法错案率≤0.2%。实际上,在质量认证体系中,目标的设立是过程性的,随变化的情势不断改进和发展,实现长效管理。昆山市城市管理行政执法局局长周廷扣说,质量认证体系建立只是一个开始,在这个系统中,目标的设定是一个变化的量,每年要进行审核,重新确定新的标准。

由于ISO9000质量标准管理体系的原型是以企业管理为对象的,没有现成的政府管理内容可套用,加之由于政府机关面对的工作对象及要处理的事物复杂多样,而且不同的部门所处的工作环境、工作内容及其工作目标也不尽相同,因而ISO9000标准对政府部门质量体系文件的编写也只有统一的原则性要求,而没有提供具体做法,不同的部门可以根据自身的实际情况对标准中的条文进行适应设计。山东省济宁市鱼台县地税局就根据地税管理的具体要求,结合创建“标准化分局”、“鱼台县地税局管理制度汇编”、“岗位操作规范汇编”等相关文件编制了103个《作业指导书》,将ISO国际标准的要素逐一转化为相关的税收质量活动。在此基础上,编写了16个《程序化文件》,把各环节、各部门、各岗位连接成为有机的整体。

质量管理追求的是持续改进,正如昆山市城市管理行政执法局办公室主任余文所说:“ISO9000的运作,前3年是重在规范,此后三年,将重在提高,最终就是要让群众像逛商店一样享受政府事前、事中和事后的全程服务。”

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