户籍制度改革历史回眸

建国后我国的户籍制度经历了建国初期短暂的自由迁移、1958年开始的严格限制户口自由迁移特别是限制农民向城市迁移、以及改革开放后户籍制度的逐步改革主要是小城镇户籍制度改革三个时期。沿用半个世纪的城乡分割的二元户籍制度逐步形成了我国特有的二元社会结构。

第一部户口管理条例出台。建国前，我国不存在严格的户籍管理制度，公民的迁徙是自由的。建国初期，公民的迁徙自由也有明确的保障。1949年9月29日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》第五条就把自由迁徙作为公民的11项自由权之一。1950年11月第一次全国治安工作会议召开，会议指出：“户口工作的任务是……保证居民居住迁徙之自由，安心从事生产建设。会议要求先在城市开展户籍制度管理工作。

1951年7月16日，公安部公布《城市户口管理暂行条例》，规定了对人口出生、死亡、迁入、迁出、“社会变动”（社会身份）等事项的管制办法。这是新中国成立后第一部户口管理条例，基本统一了全国城市的户口登记制度。

1955年，《国务院关于建立经常户口等级制度的指示》的统一了全国城乡的户口登记工作，规定全国城市、集镇、乡村都要建立户口登记制度，户口登记的统计时间为每年一次。

“农”与“非农”二元格局确立。1957年12月18日，中共中央、国务院联合发出《关于制止农村人口盲目外流的指示》，要求城乡户口管理部门严格户籍管理，切实做好制止农村人口盲目外流工作。农民向城市流动被称为“盲流”即源于此。在此基础上，1958年1月9日，第一届全国人大常委会第91次会议通过了《中华人民共和国户口登记条例》，条例第十条第二款明确规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”这标志着国家限制农民进城的二元户籍管理制度开始以立法的形式正式确定下来。这一条例近半个世纪以来深深地影响着中国的每一个家庭，成为新中国户籍制度史上最重要的法规。

1958年1月全国人大常委会通过《中华人民共和国户口登记条例》，第一次明确将城乡居民区分为“农业户口”和“非农业户口”两种不同户籍，奠定了我国现行户籍管理制度的基本格局。

1964年8月《公安部关于处理户口迁移的规定（草案）》出台，集中体现了该时期户口迁移的两个“严加限制”基本精神，即：对从农村迁往城市、集镇的要严加限制；对从集镇迁往城市的要严加限制。

实施居民身份证制度，小城镇户籍逐步放开。1985年7月，《公安部关于城镇暂住人口管理的暂行规定》的出台标志着城市暂住人口管理制度走向健全，同年9月，作为人口管理现代化基础的居民身份证制度颁布实施。

1998年7月，《国务院批转公安部关于解决当前户口管理工作中几个突出问题意见的通知》让户籍制度进一步松动。根据此通知，新生婴儿随父落户、夫妻分居、老人投靠子女以及在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及随其共同居住的直系亲属，凡在城市有合法固定的住房、合法稳定的职业或者生活来源，已居住一定年限并符合当地政府有关规定的，可准予落户。

2001年3月颁布的《国务院批转公安部关于推进小城镇户籍管理制度改革意见的通知》，标志着小城镇户籍制度改革全面推进。通知规定，对办理小城镇常住户口的人员不再实行计划指标管理。

2012年2月，《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》指出，要引导非农产业和农村人口有序向中小城市和建制镇转移，逐步满足符合条件的农村人口落户需求，逐步实现城乡基本公共服务均等化。

新型户籍制度改革目标确立。2013年“城镇化”成为新一任中央领导集体着力推动的核心词汇。预测到2030年，中国城镇化水平将达到70%，届时居住在城镇的人口将超过10亿人，这也意味着有3亿人将从农村移居到城镇。户籍制度改革又一次被聚焦。11月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要“创新人口管理，加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模”。

其实市民抑或农民，只是一种职业或居住地的标志，本不应存在一种行政上的身份管制或迁徙壁垒。户籍改革最大的难题，是剥离附加于户籍之上、差异巨大的公共福利。这种差异，倒并不是指向城镇户口福利太多，而是指向农村户口福利不足。改革的方向是补短，而非相反。也只有实现了社会保障的普惠化，农民才不会因生活所迫而无节制地涌向城市。毕竟，“叶落归根”的传统观念仍在中国底层社会结构中根深蒂固。