论总量控制中的排污收费制度及排污权交易制度

【摘要】 文章通过比较排污收费和排污权交易两种环境经济制度的利弊，提出排污权交易制度是更有利于污染物总量控制环境经济政策，但在我国目前的环境状况及管理水平下应结合排污收费制度结合逐步试点完善。

【关键词】 排污收费 排污权交易 总量控制

一 前言

长期以来，我国环境保护就是以行政命令式的控制管理为主，并辅之以排污收费制度。随着经济的发展，环境污染日益严重，为了控制污染、遏制环境恶化的趋势，同时又能使环境资源的利用达到充分的状态，许多国家就实现总量控制的环境管理手段进行了多方面探索，如何建立与市场经济内在要求相契合的现代环境管理制度成为环境保护现代化的首要任务。

二 排污权交易制度与排污收费制度的比较

排污权交易制度与排污收费制度都是基于市场的环境管理制度。从污染源的角度而言，无论是排污权价格，还是收费价格，都相当于污染控制的边际成本。只要排污费规定得合理，其对排污源的经济刺激作用与排污权交易基本相同。但它们在设计上存在明显的区别。排污权交易是由政府确定总排放水平，由市场确定排污价格；而排污收费则是由政府确定排污价格，由市场决定总排放水平。

总量控制包括环境容量总量控制和环境目标总量控制，是排污权交易的前提。总量控制将管理的地域或空间（例如行政区、流域、环境功能区等）作为一个整体，根据要实现的环境质量目标，确定该地域或空间一定时间内可容纳的污染物总量，采取措施使得所有污染源排入这一地域或空间内的污染物总量不超过可容纳的污染物总量，保证实现环境质量目标。

排污收费制度无法实现对污染物排放总量的控制。目前，由于我国排污费征收标准和超标排污处罚标准严重偏低，环保部门其他手段缺乏，而且力度微弱，客观上造成“付费即可排污”的不合理状况。目前“付费即排污”的污染控制办法，更多是依靠政府行为来推动环境保护。排污费由政府强制征收，排污许可证由政府授予，超标排污由政府处罚，大部分污水处理设施也是由政府投资兴建，企业是否执行环保政策过多地依靠行政手段的被动监督,由此造成企业缺乏珍惜环境的内在压力和动力,“谁污染，谁治理；谁治理，谁受益”的原则难以落实。而且，这种污染控制办法还容易导致政府背上沉重的财政负担。尽管经费投入逐年加大，但是环境质量并未得到根本改善。我国排污费的收费标准偏低，使得企业宁愿缴纳超标排污费也不愿意去安装、运转自己的污染治理设备。污染总量控制根本无从谈起。由于企业排污权获得成本低，客观上造成以下三个问题：①排污企业宁愿缴纳排污费，一些排污大户甚至在资金预算中，就专门列支了排污费和超标排污罚款支出；②一些地方环保部门，尤其是基层环保部门演变成排污费征收机构，对企业造成的污染只要缴纳排污费或罚款就不再过问；③一些财政困难的地方，仍然存在默许甚至鼓励企业排污的现象。其次，环境标准也难以实现污染总量控制。目前我国实行的多数环境标准普遍偏低，而相当一部分又是浓度标准，这就使现有环境标准对污染总量的控制效果十分有限。

排污权交易是指在一定的区域内，在污染物排放总量不超过允许排放量的前提下，内部各污染源之间通过货币交换的方式相互调剂排污量，从而达到减少排污量、保护环境的目的。排污权交易在降低环境管理成本、促进企业达标排放、降低企业达标成本、促进企业超量减排、促进企业技术进步、准确确定环境税费率、提高监测能力、完善环境信息系统、促进经济发展、形成污染水平低而生产率高的工业布局、带动相关产业发展方面也有着明显的优越性。

在排污权交易制度中，国家可以对污染物排放许可证的数量进行事先控制，由于每张许可证所代表的排污种类、数量都是特定的，同时许可证不能任意增加，因而也就实现了污染物排放的总量控制。另外，高昂的执行成本和缺乏有效的实施手段是实施总量控制的最大障碍。在既定的总量控制目标下，排污权交易通过市场合理配置容量资源，可以有效降低实施总量控制的成本，也提高了总量控制的可行性。

排污交易制度不仅能体现“总量控制”的污染物控制策略，而且能依靠市场手段使企业主动实现“总量控制”的目标。随着厂商数量的增加，即便某地所有厂商排放的污染物都达到了环境标准的规定，污染物的排放数量仍然会增加。如果为了确保总的排污量指标不被突破，只能禁止新厂商进入该地从事生产，有时又可能影响经济效率，因为新厂商的经济效率有可能高于原来的厂商，而其污染治理成本又有可能低于原来的厂商。排污权交易为这些厂商提供了机会。如果新厂商的经济效益高，污染治理成本低，则仅需购买少量排污权就足以使其生产规模达到合理水平并盈利，那么，该厂商就会以哪怕较高的价格（因为此时厂商较多，可供转让的污染权数量已十分有限）购买排污权，那些感到得不偿失的厂商则不会购买。排污权交易制度的特点是利用市场机制实现污染物的排放控制，有利于优化资源配置。地方政府核定区域内污染物总量后，排污权进入市场进行交易，减少排污节约的排污权可以在二级市场上买卖获利，排污者就有减少排污的积极性。如果区域内排污总量一旦确定，排污权就获得了类似垄断资源的身份，有限的排污权必然带来价格不斐的交易，企业在利益的驱动下，自然会珍惜有限的排污权，减少污染物的排放。

但是排污权交易制度适用范围有限，并不适用于所有的环境污染问题。排污权交易交易制度可适用于那些为了确保总量控制水平、具有区域性污染特征、于污染源分布状态不密切(即：污染物处理费用高的排放源可能造成的局部较大环境影响是无关紧要的)的一类环境污染问题，如酸雨、臭氧层破坏、SO2、温室气体排放等污染的控制。那些与污染源分布状态密切，具有强烈局部性特征的污染问题(即：污染物排放应用市场调节可能导致局部地域产生高浓度污染，从而会产生很大的公众健康和环境损害风险的情况，)则不宜应用排污权交易制度等的市场调节途径，只能按严格的排污收费制度等行政环保法规来监管控制，一般不允许转让排污权。

排污权交易制度允许排污源相互之间进行替代削减，在这种情况下，低成本排放源趋向于削减更多污染物，而高成本排放源将少削减污染物，甚至增加污染物的排放；但与高成本源相比，低成本排放源往往不需要采用新技术，而仅仅是生产工艺的稍加改变或原料的改变就可大幅度削减污染物。因此，排污权交易制度将排污削减从高成本排放源转移至低成本排放源，从某种意义上减弱了技术创新的动力。正如美国自然保护基金会的分析家理查德・里诺夫通过实际调查后指出，排污权交易尽管为企业节省了资金，但几乎未带来任何技术革新。

三 结语

综上所述，随着市场经济的发展，我国长期实施的排污收费制度已不适应污染物总量控制的环境保护新形势，而排污权交易制度利用市场机制实现污染物的排放控制，在总量控制方面具有其一定的经济刺激力和市场效率的优势，弥补了排污收费制度的一些缺陷。但由于排污权交易制度有限的适用范围，其实施过程还存在许多困难，故在我国目前的环境状况及管理水平不宜大范围推广实施排污权交易制度，其应与排污收费制度优势互补相结合，试点实施逐步完善我国的排污权交易制度，实现新世纪我国的环境总量控制。

参考文献

〔1〕陈辉霞 征收排污费制度改革探讨《信阳农业高等专科学校学报》 2001年 第3期

〔2〕吴荣香、任树睿 排污收费中的法律支持《环境法制》2002年第3期

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〔4〕张梓太 污染交易的立法构想《中国法学》1998年第3期

〔5〕蔡守秋 论排污权交易的法律问题 中国环境法网 日期：2006年4月13日