关于我国社会保障水平的研究与思考

社会保障是最重要的民生问题之一。我国社会保障制度起步较晚,同时也缺乏对社会保障总体水平的分析评估。本文通过国际比较,对我国社会保障水平进行了初步匡算和分析,并在此基础上提出了“十二五”时期的相关目标和政策建议。

社会保障是各国政府的重要社会职能之一。目前,我国已进入人均国内生产总值3000―6000美元的经济社会发展阶段,步入社会保障发展的“黄金时期”。将我国与世界主要国家的社会保障水平进行横向与纵向比较,可以客观认识我国当前社会保障的发展水平和状况,进一步明确“十二五”时期提高社会保障水平的目标。

一、社会保障水平的基本含义

社会保障水平一般可以从“微观”、“中观”、“宏观”三个层面来衡量。“微观”层面是指,社会成员享受社会保障待遇的高低,一般用给付收益与社会工资水平之比来衡量。“中观”层面是指财政社会保障支出占财政总支出的比重。“宏观”层面是指社会保障支出总额占国内生产总值(GDP)的比重。

总体而言,“微观”层面社会保障水平,由于受制度模式、生活水平、历史文化差异等相关因素影响,往往难以进行横向比较。“中观”和“宏观”层面的社会保障水平,能够体现一国或地区社会保障发展的深度(强度)。但由于我国缺乏明确、独立的社会保障预算科目,财政社会保障支出水平计算起来较为困难,加上各国财政支出口径不一,“中观”层面的社会保障水平比较也存在一定难度。“宏观”层面社会保障水平能更加全面准确地反应一个国家社会保障的总体水平,各国之间比较更具有科学性。因此,本文的比较分析以社会保障支出占GDP比重指标为主,也兼顾了财政社会保障支出占财政总支出指标的情况。

二、我国社会保障水平分析

长期以来,我国传统社会保障由国家负责、单位包办,上世纪90年代以来按照建立社会主义市场经济体制的要求,社会保障制度不断深化改革,尤其是1998年以后社会保障事业获得长足发展,社会保障制度框架初步形成。因此,对我国1998年以后的社会保障水平分析更具有现实意义。

表1列出了1998年以来我国社会保障水平情况,包括社会保障支出①占GDP比例、财政社会保障支出②占财政总支出比例。参照国外一些国家将社会保险基金支出纳入预算管理的做法,在表1中计算了包括社会保险基金支出在内的社会保障支出规模,相应地也列出了大口径财政支出规模③。

通过表1可以看出,10多年来我国社会保障水平有如下两个特点:

(一)财政社会保障支出逐年增长,公共财政职能逐步强化

从1998年到2009年,我国财政社会保障支出从589亿元增加到9586亿元,占财政总支出比重从5.5%提高到12.6%,上升了7.1个百分点。剔除部分不可比因素,2009年财政社会保障支出较1998年增加6400多亿元,主要增加项目为财政对社会保险基金补助、保障性住房、城市低保、抚恤、补充全国社会保障基金等。其中,财政对社会保险基金补助、城市低保的投入分别增长82倍、57倍,保障性住房从无到有,体现出我国公共财政职能在逐步强化。

(二)社会保障水平与社会保障制度的建立与完善密切相关

我国社会保障水平从1998年至2002年逐年提高,2003年至2006年略有下降,2006年后逐步提高,并逐步趋于稳定(见图1)。

1998―2003年,我国社会保障进入制度框架形成期。国务院相继颁布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》和《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》,全面推进城镇职工基本养老和基本医疗保险制度改革,对国有企业下岗职工建立了基本生活保障、失业保险和最低生活保障“三条保障线”。因此,这个时期社会保障支出迅速增长。2003年以后,社会保险基金自求平衡机制有所健全,财政对社会保险基金(主要是养老保险基金)缺口补助的增长速度大大放缓,因此,财政社会保障支出比重略有下降,此后逐步趋于稳定。

总体而言,我国近年来社会保障水平逐年提高,支出的绝对值和占比呈上升趋势,这与我国近10年来不断完善社会保障体系、逐步加大对社会保障的财政投入是密切相关的。但在绝对支出额增长的同时,也应当看到我国社会保障制度建立起步较晚,支出长期处于一个较低的水平。

三、社会保障水平国际比较

(一)我国与主要发达国家的现期比较

表2为部分OECD国家2005、2006年社会保障水平的有关情况,中国采用的是2009年最新数据④。通过对比分析可以发现,我国社会保障支出占GDP的比重大大低于发达国家水平2005、2006年的水平。而从具有可比性的大口径财政社会保障支出占财政支出比重指标来看,我国这一比重自1999年以来开始超过20%(见表1),而发达国家社会保障支出占财政支出比重一般在30%以上,因此差距仍然比较明显。

(二)我国与主要发达国家相似发展阶段的比较

表3列出了世界主要发达国家历年人均GDP情况。第二次世界大战后至20世纪60、70年代,世界主要发达国家经历了较长时期的经济繁荣,人均GDP纷纷达到或超过6000美元。而在这一时期,发达国家社会保障制度的覆盖面和受益范围进一步扩大,各国政府社会保障开支的绝对值和占国民生产总值的比重显著上升,社会保障体系在这一时期基本完成。

2009年中国人均GDP达到3698美元,大致相当于主要发达国家上世纪70年代初水平,但2009年我国社会保障支出水平占GDP比重为6.6%,仍远远低于各国相似发展阶段时的社会保障水平(见表4)。

(三)我国与发展中国家社会保障水平比较

表5为部分中低收入国家2005年社会保障支出水平的有关情况。

通过对比可以发现,在发展中国家,我国社会保障支出水平也属于偏低行列。2009年我国社会保障支出水平明显低于匈牙利、波兰、俄罗斯、捷克等前苏联转轨国家,也低于墨西哥等中南美洲国家。

四、基本结论与建议

(一)社会保障水平逐步提高是一个普遍趋势

经济增长是扩大社会保障支出水平最基本的前提条件。随着经济发展和人口老龄化趋势,社会保障支出水平均呈稳步提高趋势。

我国社会保障支出占GDP比重从1998年到2009年提高了4%,法国从1960年到2006年提高了7.8%,瑞典从1960年到2006年提高了11.1%。总体而言,发达国家社会保障水平要远远高于发展中国家水平(对比表4、表5)。但是,发达国家社会保障水平近年来基本趋于稳定,达到20―30%的支出水平后略有回落,2005、2006年水平下降比较明显。这一方面说明发达国家社会保障体系趋于成熟,支出比较稳定;另一方面也说明社会保障水平并非越高越好,其增长需要适度,过高的社会保障支出将会使政府财政负担过重,影响正常的经济运行机制,降低效率。

(二)社会保障水平受经济社会发展政策影响较大

社会保障水平首先受到经济发展水平制约,但二者之间也并非完全正相关。受各自经济社会发展政策的影响,经济发展水平相同的国家支出水平也存在明显差异。如法国、瑞典明显高于美国、日本(见表4)。法国、瑞典、德国属于欧洲福利国家,往往把“公平”放在更加重要的位置;美国、日本则更关注经济效率,避免过高的社会福利对自由竞争带来不利影响;东欧等前苏联国家支出水平较高,部分是由于计划经济体制下高福利的惯性;此外,东亚国家的高储蓄率和重视家庭保障作用,也是导致日本、韩国等较低社会保障水平的原因。这些都充分说明,除经济发展水平外,各国经济和社会发展政策取向、发展历史背景、文化差异也是影响社会保障水平的重要因素。

(三)我国社会保障水平与其它国家相比偏低

2009年我国与当前发达国家、70年达国家以及主要发展中国家相比,社会保障水平明显偏低:与2001年法国、瑞典相差4倍左右,与70年代的英国、德国相差2倍左右,与2005年的匈牙利、波兰、捷克相差2倍以上。这说明我国在未来推进经济建设的同时,需要更加重视社会建设,进一步加大对社会保障的投入力度,确保“十二五”时期财政社会保障支出占财政总支出比重(小口径)不低于15%,社会保障总支出占GDP比重达到8%。同时,应进一步调整财政支出结构,新增社会保障投入主要投向农村、农民工和城乡困难群体等,促进基本公共服务均等化。

(四)提高社会保障水平的当务之急是扩大覆盖面

虽然我国社会保障水平总体偏低,但制度覆盖人群享有的社会保障水平并不低。以养老保险为例,2009年我国基本养老保险替代率为53%左右,和多数OECD国家相比基本相当。可以说,我国社会保障水平偏低的重要原因是各项社会保险的覆盖面偏窄、农村社会保障制度建设起步较晚。因此,我国社会保障水平的提高,在很大程度上取决于农村社会保障体系建设的推进情况,建议“十二五”期间基本实现新型农村社会养老保险全覆盖,提高对新农合、农村低保的补助水平,同时妥善解决城镇非就业居民的养老问题。

此外,建议进一步完善社会保障财政预算科目,将现行医疗保障和住房保障的有关项目纳入,并剔除就业再就业补助项目。

注:

①社会保障支出=财政社会保障支出+五项社会保险基金支出。

②我国财政社会保障支出的统计口径一般包括原政府收支分类科目中的抚恤和社会福利救济费、社会保障补助支出和行政事业单位离退休费三大类。2007年以后实行的新政府收支分类科目将以上三类的主要内容及其他一些支出合并为“社会保障和就业”科目。

③为避免重复计算,大口径财政支出减去了财政对社保基金补助资金。

④由于各国社会保障制度设计和筹资模式不同,加之财政支出占GDP的比重也不相同,财政社会保障支出占财政支出的比重在不同国家之间的可比性会相对差一些。

(作者单位:国家发展改革委就业和收入分配司)