精明增长对中国城市发展的启示

摘要：本文对精明增长理论进行了简单总结和分析，并思考了精明增长可能带来的问题。通过对中国城市蔓延式发展的情况做了基本的分析，结合精明增长理论，从中获得了关于城市发展的有益启示。

关键词：精明增长　市蔓延　城市发展

一、精明增长概述

(一)精明增长的涵义及城市发展原则

精明增长是美国在针对城市蔓延式发展过程中出现的一系列问题而提出的城市规划和发展概念。1988年，洛杉矶市市议会候选人Ryan Snyder最早提出这个概念。Arigoni(2001，1)这样定义精明增长，它是政策和实践紧密结合，使之能够比传统的发展方式提供更好的居住和交通条件，带来更好的经济发展，能够更好地保护环境。另外，根据“美国精明增长”(Smart Growth America)的定义，精明增长是具有完备计划的，能够保护开放空间和耕地，恢复城市社区活力，保持住房价格合理，并能提供多样化的交通选择的发展模式。Nelson(2001，1)定义精明增长是为实现五个目标的一系列政策措施，这五个目标是：(1)做好公共产品的维护和保护；(2)最小化土地利用中的不利影响，最大化积极的方面；(3)最小化公共财政成本；(4)最大化社会公平；(5)尽可能的范围内最大化居民生活质量。一般来说，精明增长是这样一种城市发展模式，它强调对已开发城市空间的利用；反对空间无序向外蔓延，提倡一种集约的空间增长模式。同时，这种集约不是绝对的集中，而是一种有机集中，它是以资源的优化配置，人文理念的充分体现，环境要素的合理保护，社会利益公平分配为前提的，最终的城镇空间应该是一种紧凑的形态。

对于蔓延式城市发展的了解，有助于我们对精明增长的理解。城市蔓延式发展缺陷在于：(1)无限制地和跳跃式地向外进行新的低密度土地开发；(2)大规模地改变城市保留公共空间和环境敏感土地的用途；(3)对住房类型和邻近区域的配套缺乏选择；(4)空间的扩大，加大了汽车的使用，带来交通的拥挤问题和空气污染问题；(5)相比原有基础设施，扩张过程中新增的道路、排给水系统等需要更多花费；(6)缺少对原有社区的再开发；(7)土地使用职能的分离，加大了对交通的需求。这些缺陷是城市蔓延式发展过程中不可避免的问题，它们表明城市蔓延式的发展是不可持续的，必须有更加先进的城市发展模式取代它，而这正是精明增长。

针对上述蔓延式发展的缺陷，精明增长概念被提出，理论日益完善。一般认为精明增长遵循的基本原则有：(1)限制对外新的开发扩张，以使开发更紧凑和保护开放空间，通过制定城市边界或者划分功能区来解决；(2)在新开发区域和现有的邻近区域提高住宅密度；(3)提高土地混合利用的程度和步行道路的友好布局，使得在短距离路程上尽可能减少汽车的使用；(4)把新开发的成本分摊到使用者身上而不是原来的由社区居民一起承担，这可以通过向消费者收取影响费实现；(5)重视公共交通而要减少私人交通工具的使用；(6)重新改造已有的邻近区域，使之焕发生机；(7)建造更多居民可以负担的住宅；(8)减少开发者正当开发时的障碍；(9)对于规划的街道美观性和街道的合理布局与设计，要采用更多样的标准。实际上不难看出，这些原则既是精明增长的发展准则，也完全可以理解为精明增长的基本目标。

(二)精明增长可能产生的问题

虽然从一定角度看，精明增长是城市蔓延式发展模式的很好变革，但精明增长在实际操作中的一些问题和困难必须是要充分考虑的。第一，精明增长对原有蔓延式发展的改变，必然产生利益和成本的再分配问题，利益和成本会发生转移，会改变相关民众对精明增长的态度。第二，精明增长的具体落实，有时需要不同地方政府的合作，或者需要将权力由高一级的政府机构掌握，地方政府或机构会有自身利益的权衡。第三，对现有城市的再开发，紧凑化发展，使房屋密度增加，可能会影响原有房屋的价格。同样，限制城市扩张，又要保护足够的开放空间，追求城市住宅的紧凑型布局，势必会使城市土地价格上涨，也会带来房价的上涨。第四，精明增长的目标之一是解决城市的交通拥堵问题，但紧凑型城市是否能够解决这个问题却并非必然。第五，精明增长对城市发展一系列的限制和要求，可能会给城市发展开发带来手续更加繁琐的问题。总的来看，精明增长也不是完美的，需要在实践中不断完善，处理好各种问题。

二、中国城市蔓延式发展的迹象

中国城市的发展是否存在蔓延式发展的特征，判断因人而异，但关键在于中国的城市化出现了问题，而精明增长恰恰对问题的解决有帮助。一般来看，中国城市化过程存在如下一些问题：

(一)GDP增长导向的城市空间扩张

政绩考核与GDP增长的直接挂钩，使得地方各级政府对于GDP的追求一直不遗余力。体现在城市发展中，各地区各种规模类型的开发区大量涌现，其中不乏一些不合规定的非法开发区。城市过度开发，城市发展战略脱离实际，伴随城市空间扩张的大规模基础设施建设，带来了GDP的增加。另外，为吸引外资，在外商用地审批中给出很多“优惠”条件。以上种种，反映的是各级地方政府在GDP导向下城市扩张的强烈冲动，这些直接导致了我国城市建设用地的快速增加。

(二)外延式的城市空间扩张

城市发展过程中，土地利用缺乏科学规划，粗放式、外延式扩张的特点明显。开发区对城市用地的强烈需求，使得大量郊区的土地被征作城市建设用地，但很多开发区效益低下，缺乏存在的必要性。另外，全国范围内大学城的建设风愈演愈烈，政府大办公楼，城市大广场，宽马路等也是层出不穷。城市正常的基本建设往往超出了正常的科学的标准。这些低效率、不科学的城市空间扩张行为，加剧了本已严重的人地矛盾。

(三)城市空间扩张过程中缺乏足够的人文关怀

盲目无序的城市扩张，缺乏足够的人文关怀。城市规划不科学，城市过分单一化的功能分区，增加了居民的生活成本，特别是出行成本。对城市开放空间和环境敏感地带的保护不力，进一步破坏了城市脆弱的生态系统，降低了城市居民生活的质量。城市中的道路越建越宽，把社区分割成了日益疏离的单位，阻隔了人与人之间的交流，社区气氛日益淡薄。与之相对，社区步行道路日益被忽视。

(四)产业发展和城市发展中的矛盾

以汽车产业为例，一方面，汽车产业作为支柱产业。政府鼓励汽车消费；而另一方面，汽车的大量使用，城市更易形成松散空间，对城市交通基础设施有更大的要求，加大了对宝贵土地资源的压力。汽车的使用还会产生交通拥堵，空气污染等诸多问题。

三、对中国城市发展的启示

应该说，精明增长是城市规划发展模式中很有参考价值的一个设想。但并不是限制城市的发展，而是要恢复建成

区环境的生机活力，并且根据需要程度，在创造更适宜人居社区的过程中，在区域边缘培育更有效的发展模式。

上文对精明增长的阐述基本上是从美国角度出发。考虑到美国和中国在基本国情、城市化阶段、城市化水平、城市化问题等方面的差异，我们对精明增长的接受应该采取审慎的态度，决不能照搬照抄。但精明增长，以其先进的理念和大胆的实践，对中国这样一个面临快速城市化，情况复杂且问题众多的国家来说，是具有很大的启示意义的。

第一，精明增长理念毋庸置疑是城市发展的先进理念，但要较好地应用到实践中，重要的是被广大民众和政府接受。先进的理念仅为一部分理论工作者掌握是不可能产生效益的，只有当观念根植于民众当中，才有发挥的空间，才能产生巨大的效益。因此，精明增长理念必须深入与城市发展有关的各个方面，包括法律、法规和政策的制定，城市的规划，日常工作和生活等方面，只有这样才能发挥最大效用。要做到这一点，离不开广泛的宣传与各方面的理解，需要公众的积极参与。

第二，人地矛盾，或者说人与生态系统的不协调。是城市发展中的重要问题，更是我国城市化过程中的严重问题。借鉴精明增长解决这一问题，考虑时应该更全面。首先，城市建设用地需集约化利用。土地的利用既要控制总量的增加，又要提高土地利用的效率。对城市闲置和不合理利用的土地进行再开发，进行填充式发展。其次，城市空间结构方面，在不影响生活质量的前提下，利用科学规划和设计，有针对性地提高住宅密度，提高城市土地利用的紧凑性。再次，城市在紧凑型发展的同时，应该保持生活质量所需的足够开放空间，并且要严格保护一些环境敏感土地的开发，保证不被侵占。

第三，从理论到实践，没有很好的保障和支持也是不能很好发挥实践作用的。这需要相应的法律法规和政策的支持，精明增长理念在一些相关的法律中应该有所体现。特别是在城市规划、土地利用、环境保护和交通规划等相关法律法规里。还有，离不开科学规划的支持，包括城市规划，土地使用规划，交通道路规划等，并且必须是明确的，较为稳定的。另外，精明增长与可持续发展理论，循环经济理论等有着很强的联系。三者应该相互借鉴完善。

第四，城市发展中的人文关怀至关重要，或者说城市发展模式应以人为本。城市化毕竟是人参与的过程，如果城市化只是为了城市而城市，忽略了人，就失去了城市发展的根本意义。因此，精明增长中强调城市社区土地多种功能的科学混合，步行社区的规划，保留开放空间，保护环境，提供居民能够负担的住房，公交优先发展等正是城市发展中重视人文关怀的体现。