“免疫系统论”视角下国家审计免疫系统功能的实现路径

摘要：“免疫系统论”认为，现代国家审计具有预防、揭示和清除、修复等“免疫系统”功能。“免疫系统论”在审计本质、职能、作用等方面的理论创新给审计实践带来新的启示。本文认为，发挥审计免疫系统功能。需要按照“免疫系统”的要求，理顺审计体制，发挥“免疫系统”的作用，调整审计工作内容和重点，着眼增强“免疫系统”的功效，改进审计方式，立足审计工作可持续发展，强化“免疫系统”基础建设。

关键词：国家审计　免疫系统　功能　实现路径

审计署事计长刘家义在2007年全国审计工作会议上首次提出“现代国家审计是经济社会运行的一个‘免疫系统”’的观点。2008年刘家义审计长进一步系统阐述了审计本质上是国家经济社会运行的一个“免疫系统”理论。《审计署2008-2012年审计工作发展规划》明确提出要“充分发挥审计保证国家经济社会运行的‘免疫系统’功能”。本文试图对国家审计如何发挥“免疫系统”功能展开探讨。

一、“免疫系统论”解析

“免疫”是指机体对侵入体内的各种微生物及其毒素具有抵抗力的现象。在现代医学的免疫学中，“免疫”的概念已被拓展为：机体在对“自己”和“异己(非己)”的识别和应答过程中所产生的生物学效应的总和，正常情况下是维持内环境稳定的一种生理。根据免疫学研究成果，免疫系统具有三种基本功能：免疫防御，即抗感染免疫，主要指机体针对外来抗原(如微生物及其毒素)侵袭的免疫保护作用；免疫监视，即因各种机体内外因素的影响，正常个体的组织细胞不断发生畸变和突变，免疫系统及时识别此类复制错误或突变细胞并将其清除的功能；免疫自稳，即免疫系统能及时识别、清除体内损伤或衰老的细胞，但对机体正常的细胞不发生攻击，同时修补受损器官和组织，使其恢复原来的功能，以维持自身内环境稳定的一种生理功能。刘家义审计长提出的“免疫系统论”借鉴了机体免疫系统的作用机理，把机体免疫系统所具有的三大功能巧妙地引入审计工作，认为“国家审计本质上是国家经济社会运行的一个‘免疫系统”’、“从本质上讲，审计发挥的是预防、揭示和抵御经济社会运行中的障碍、矛盾和风险的‘免疫系统’功能”。“免疫系统论”是在综合免疫学、审计学、系统论、控制论等多学科知识与提炼审计实践基础上的审计理论创新成果，受托责任思想和系统论是其主要的理论基础。

根据受托责任思想，所有权和经营、管理或行政权的分离及由此产生的“受托责任”是审计的产生的基础，随着受托责任从对特定委托人的财务责任、管理责任发展到对非特定委托人的社会责任，审计不仅可以使某一具体的委托受托关系得以正常维系，而且可以促进整个社会委托受托关系之间按既定规则有序运行，从而维护经济社会发展的秩序，起到预防、揭示和抵御经济社会运行中的障碍、矛盾和风险的“免疫系统”功能。同时，按照系统论的原理，现代国家审计是国家政治制度的一个组成部分，在一个国家的政治制度体系中，任何机构和任何系统都有经济社会发展赋予其自身的特定的功能，而预防、揭示、抵御经济运行中的各种矛盾和各种病害的功能，则历史地落到了专门的监督机构――审计机关的头上。因为审计机关的职责就是通过独立行使审计监督权，保证国家各项政策能够有效实施，使国家机器健康、安全地运行。除国家审计机关外，任何一个系统的主要功能都不是依法、独立、专门去预防、揭示、查处经济社会运行中的问题，促进经济社会健康运行。只有审计机关，唯一的功能是受人民的委托，依法、独立、专门、主动去预防、揭示和查处问题，促进其他各个系统的功能平衡，使国家经济社会健康、安全。所以，“免疫系统论”认为现代国家审计本质上是国家经济社会运行的一个“免疫系统”，作为“免疫系统”，审计发挥的是预防、揭示和抵御经济社会运行中的障碍、矛盾和风险的“免疫系统”功能。根据“免疫系统论”，国家审计的目标是识别社会经济发展中面临的风险，维护国家安全。

二、“免疫系统论”视角下国家审计功能

(一)预防功能　机体免疫系统的预防功能叫免疫防御功能，是人体的第一道保护屏障，它能够有效地防御外来病原微生物及其毒性产物感染侵入人的机体，使人体免于病毒、细菌、污染物质及疾病的攻击。国家审计的预防功能是指国家审计机关通过及时发现经济社会系统中存在的不健康的苗头和潜在的隐患风险，提前采取措施，把问题消灭在萌芽状态。从审计具体业务的角度看，国家审计预防功能的发挥应该是全方位的、及时的、宏观的。全面发挥国家审计的预防功能要求审计领域从经济扩大到社会，不仅包括传统的财政财务收支活动，而且包括环境、民生、国家信息安全等诸多领域；及时发挥国家审计的预防功能要求审计介入时间从事后走向事中和事前，如除了审计财政财务收支之外，还应该关注财务预算的编制问题，甚至审计重心还可以适当上移，以适当的方式关注政府决策的前瞻性、科学性，有用性；国家审计预防功能的宏观性要求审计视角从微观转向宏观，从立足于被审计单位转向立足于国家经济社会的健康运行，及时发现可能危害经济社会运行的障碍、矛盾和风险。

(二)揭示和清除功能 机体免疫系统的清除功能也叫免疫监视功能，是人体的第二道屏障。当病害侵入到一定程度，自身的“免疫系统”预防不了了，病害就会爆发出来，“免疫系统”就会以“发烧”等方式，提示病人要赶快医治了。同时免疫系统会调动职权范围内的所有资源与病害进行斗争，还会及时识别人体新陈代谢后的废物及免疫细胞与敌人打仗时遗留下来的病毒死伤尸体，并将其清除出体外。国家审计的揭示和清除功能是指审计机关通过运用法定权限去查处经济社会运行中存在的病害，及时揭示问题并建议政府或相应的权力机关，运用各种政治资源、经济资源、社会资源去消灭这些病害，从而维护社会经济活动的正常运行。

(三)修补功能 机体内免疫系统的修补功能也叫免疫自稳功能，是指免疫细胞能修补受损的器官和组织，使其恢复原来的功能。国家审计的修补功能是指审计机关通过依法审计，对审计中发现的制度性缺陷和问题进行反馈，对产生问题的原因进行进一步的分析研究，从制度、政策层面进行完善与改进，从而促进相关管理制度的建立和完善，从根本上杜绝类似问题的再次发生。从审计具体业务的角度看，国家审计的修补功能意味着审计观察点应延伸，强调科学的体制、机制和制度的构建。

三、“免疫系统论”的理论创新

(一)“免疫系统论”是对审计本质认识的发展 任何事物发展都是螺旋式的上升，由量变到质变。由对立到统一，由肯定到否定的过程，人们认识事物发展规律的过程也是由浅入深不断深化的过程。对审计本质的认识过程同样遵循这个规律。在审计机关成立之初，政府的受托责任主要是受托财务责任，国家审计主要对国家财政资金的管理使用情况进行监督，重点关注资产的安全性以及公共资源的使用是否遵循立法程序。这时审计的本质被认为是经济监督，审计被看作国家财政的“看门狗”。随着公共资源的运用范围的扩大和“新公共管理”运动的兴起，政府受托责任由受托财务责任发展到受托管理责任，审计不仅要关注资金管理使用的合

规、合法性，同时还要审计资金使用的效益与效果性，不仅要查处问题，同时还要完善制度政策，这时国家审计的本质被认为是“经济控制”。随着经济的发展，一些被各国政府忽视的环境、社会问题日益严重，经济社会发展面临的风险也越来越大，受托责任由受托管理责任发展到受托社会责任，这意味着国家审计不仅要审计经济问题，同时还要关注社会、生态、环境、民生等问题，不仅要关注政府使用公共资源的经济性、效率性和效果性，也要注重识别社会经济发展中面临的风险，维护国家安全。面对新的经济社会发展环境，“免疫系统论”在经济监督论和经济控制论的基础上从全新的视角审视和把握审计的功能与作用，把维护国家安全作为审计工作永恒的主题，认为审计本质是“社会政治经济体系重要的制度安排”，从国家学说的高度指出了审计是国家政权的组成部分。是一个国家经济社会运行的“免疫系统”。国家审计“免疫系统论”的提出，是在新的环境下对国家审计本质认识的发展。

(二)“免疫系统论”丰富和拓展了审计职能体系的内涵和外延 我国审计界关于审计职能的观点主要有“单一职能论”和“多种职能论”。持“单一职能论”者认为，无论是国家审计、社会审计、还是内部审计，它们只有一项职能，就是经济监督。持“多种职能论”者认为，审计除监督这一基本职能外，还具有评价、鉴证等职能。从一般意义上理解，经济监督、经济评价和经济鉴证是审计的基本职能，但政府审计和内部审计职能偏向于经济监督和经济评价，社会审计职能重心在经济鉴证。根据免疫系统理论，审计免疫系统不仅具有经济监督论和经济控制论所强调的监督和评价职能，更具有体现其“免疫系统”特点的预防、清除和修复职能，是对审计职能的拓展，反映了审计职能随环境变化而拓展的特征。同时，“免疫系统论”将预防职能摆在首位，强调及时发现经济社会系统中存在的不健康的苗头和潜在的隐患风险，并提前采取措施，把问题消灭在萌芽状态。“免疫系统”功能的重心在于“预警”，体现的是“事前”的咨询与服务；而监督评价的重心在事后，着重于对被审计事项的确认。根据“免疫系统论”，审计免疫系统各项职能的作用领域是全方位的，不仅关注公共资源使用的经济性、效率性和效果性，还关注与公众有关的社会问题。

(三)“免疫系统论”提升了审计的作用 由“看门狗”、“牧羊犬”到“免疫系统”，“免疫系统论”将审计的作用由相对消极提升到更为积极的层面。在传统审计理论下，国家审计主要实施的是事后、事中审计，审计仅起到亡羊补牢的作用，属于被动防范。在“免疫系统论”下，要预防、揭示和抵御经济社会运行中的障碍、矛盾和风险，国家审计的职能由监督、评价拓展到预防、清除和修复。并强调预防是首要的，因此这时的国家审计属于主动预防和抵御。此外，“免疫系统论”还强调国家审计“免疫系统”的整体作用，不仅要防护、保护和维护，发挥“牧羊犬”的作用，而且更加突出预见、预警和修复，发挥“建设者”的作用；强调审计是一种“内生性”的力量，政府要通过这种“内生性”力量的作用，达到增强免疫功能，提高抗病能力、消除自身疾病，增强自身素质的目的；强调科学的体制、机制和制度的构建，最大限度地发挥审计的建设性、完善性和创新性的作用。

四、“免疫系统论”视角下国家审计免疫系统功能的实现路径

(一)按照构建“免疫系统”的要求，理顺审计体制和机制 一是积极探索充分保障审计独立性的审计体制。独立性是审计的本质特征，保持委托者、审计机关、被审计单位三者之间的独立性是发挥国家审计“免疫系统”功能的基础。就我国目前的审计体制而言，各级审计机关作为同级政府的一个行政职能部门，其实施的审计过程实质上已形成了政府委托审计，然后审计政府，最后审计结果向政府负责的局面，这无异于“自己审自己”。虽然《审计法》明确规定了审计机关依法独立进行审计，不受其他机关和部门干涉，但就目前而言，各级审计机关也仅仅是业务上受上级审计机关领导，其人事、财力等还需依赖于地方同级政府。当审计涉及到同级政府或地方局部利益时，其审计结果往往会不了了之。只有赋予审计机关相当的独立性，才能切实发挥其监督职能。根据独立审计的设计理念，我国国家审计机关应该是受各级人大委托，然后审计政府，最后向人大负责并报告工作。二是持续改进与各部门的协调机制。如同构成人体的各个器官，国家审计机关要切实发挥保障经济社会运行的“免疫系统”功能，需要社会各级各部门的积极协调配合。各部门联动，形成合力，往往能达到“事半功倍”的效果。如果仅仅依靠审计机关自己的力量，其他部门作为旁观者，不支持不配合，甚至人为地设置障碍，阻挠审计的进行或抵制审计决定的执行，审计往往会“无功而返”，甚至是“伤痕累累”，最终损害的是整个国家的利益。三是建立和完善国家审计的创新机制。随着社会经济的不断发展，各种经济形式和经济现象不断涌现，经济社会运行中不断出现新情况、产生新闻题。对此，维护经济社会平稳运行的国家审计，就需要通过不断地创新审计理论、审计制度、审计管理、审计技术方法等来逐步完善“免疫系统”，不断增强免疫能力，持续发挥免疫功能。

(二)围绕发挥“免疫系统”的作用，调整审计工作内容和重点 按照国家审计发挥经济社会健康运行的“免疫系统”功能的要求。审计领域从经济扩大到社会，审计工作的内容不仅包括传统的财政财务收支审计，而且包括经济社会运行的其他方面，涉及环境、民生、国家信息安全等诸多领域。审计工作的重点也因时因地而异，刘家义审计长指出“突出重点就是要‘切断火源’，而不是大面积、全方位‘救火’。只要切断了‘火源’，就是抓住了重点。”现阶段，应重点做好以下几个方面的审计工作：一是把财政审计摆在更加突出的位置。事实上，国家审计主要是针对财政收支行为的，除了部分“单纯”的企业审计和金融审计外，其他各项审计工作、审计事项几乎都涉及财政。审计机关要通过审计发现的问题，分析公共财政体系建设方面存在的薄弱环节，提出有价值的意见和建议，推动财政体制改革不断深入。二是持续关注民生问题。在审计工作中要高度关注涉及民生的项目和资金，关注相关领域改革政策措施的落实和执行情况，重点揭示国家有关政策落实不到位、政策目标未实现的突出问题。在揭示问题的同时，从社会保障制度、管理体制和资金运行机制等方面提出符合实际、便于操作的审计意见和建议，促进各项惠民政策的落实。三是关注资源环境审计。要以促进全面、协调、可持续发展为主题，以提高农业、资源、生态环保等专项资金使用质量为中心，关注政策落实情况，重点揭露浪费资源、破坏生态、污染环境等方面的重大问题，从政策和制度层面研究解决办法，从宏观角度提出意见和建议，切实维护资源环境安全。

(三)着眼增强“免疫系统”的功效，改进审计方式方法 审计方式方法问题本质上是效果和效率问题。增强“免疫系统”运行的功效。必须不断探索、改进和创新方式方法，提高审计工作效果和效率。一是注重审计关口前移，积极开展跟踪审计，增强预防功效。随着我国经济社会的快速发展，经济运行方式、政府管理方法发生着深刻的变化，一些经济和社会事务，如重大政策措施和投资项目

的实施，战略性资源的利用和开发，生态环境保护的全面升级，突发性公共事件的处置等，表现出周期长、敏感性强、涉及面广、社会关注度高的特点，采取传统的、按部就班的审计方式方法难以达到“免疫”的要求，必须做到关口前移，突出事前、事中审计，实行全过程跟踪审计，发挥审计预防功能。二是注重资源使用效益和效率，大力推进绩效审计。绩效审计是国家审计发展的主流，也应该成为“免疫系统”发挥功效的主渠道之一。要在财政财务收支审计的基础上，按照绩效审计的方法和要求，对审计对象和内容作出经济性、效率性、效果性的评价，提出政策、制度和管理方面的改进建议。这样更加有利于发挥“免疫”作用。三是注重审计整改，推动审计结果充分利用和公开，增强修复功效。充分利用审计结果进行审计整改是发挥审计免疫系统修复功能的体现。审计结果的利用在很大程度上取决于审计质量。要引人外部参与机制，聘请外系统的专家和相关部门的领导对一些重大的审计项目的审计报告进行论证，加强对审计发现问题的分析，提升审计成果的质量和层次。同时要充分充分运用审计专报，灵活运用审计建议函，提高审计成果利用的时效性和广泛性。还要积极稳妥地推进审计结果公告制度，通过审计公告向社会提供审计信息，既可以起到需慑作用，也可以有效形成审计、舆论、社会监督的整体合力，促进被审计单位整改和完善制度建设。

(四)立足审计工作可持续发展。强化“免疫系统”基础建设 要使审计工作可持续发展，审计这个“免疫系统”持续有效发挥作用，就必须筑牢自身的基础，强化基础建设。一是大力加强作为“免疫系统细胞”的审计队伍建设。审计免疫系统功能的发挥在知识结构、审计视野、判断能力和敏感性等方面给审计人员带来极大挑战。审计部门要以建设学习型审计机关为契机，能力建设和作风建设并重，推进审计职业化建设和审计系统内部问责机制的建立，深化人事制度改革，优化人才结构，着力打造政治过硬、业务精通、作风优良的审计干部队伍。二是大力加强审计规范化建设。审计部门应与相关部门配合建立健全审计法律法规，完善审计准则体系、审计指南体系、审计技术方法体系及审计管理体系，进一步规范审计行为，强化审计质量控制，提高审计工作的法治化、规范化水平。三是大力加强审计信息化建设。审计部门要积极推进计算机审计，进一步推进金审工程建设，大力推广应用审计管理(OA)和现场审计实施(AO)系统，逐步实现审计系统和国家电子政务之间、中国审计和国际IT审计之间的信息共享，提高审计工作的信息化水平。只有实现审计的数据化及信息化，才能真正实现预算跟踪和联网核查，也才能从根本上实现资源共享，提高审计的水平、质量及效率。