浅谈森林采伐限额制度

摘 要：该文在着重分析当前森林采伐限额制度存在问题的基础上，论述了完善现行采伐限额制度的几点建议。

关键词：森林；采伐限额；制度

1 采伐限额制度面临的问题

1.1采伐限额编制依据的准确性值得研究。依据规定，森林采伐限额的编制程序是：全民所有的森林和林木以国有林业局、林场、农场、厂矿为单位；集体所有的森林和林木及农民自留山的林木以县为单位，根据合理经营和永续利用的原则，提出年森林采伐限额指标，逐级上报。省、市林业主管部门对上报的森林年采伐限额指标进行汇总、平衡，经同级人民政府审核后，报国务院批准。国务院批准的年森林采伐限额，每5年调整一次。森林采伐限额编制的依据是基层单位在森林经营方案中提出的年采伐限额指标。从森林经理的角度讲，为保证森林资源可持续经营，分析论证合理年伐量应当遵循一定的原则，其中对于商品林年伐量的确定要用生长量控制采伐量，年伐蓄积一般不能超过年净生长量；对于生态公益林，要根据不同林种的特点和林分的实际情况，进行更新或改造性采伐。由于森林资源本身存在动态性和复杂性，这就决定了经营单位制定森林年采伐量的复杂性。理论上讲，经营单位是根据森林资源规划设计的结果提出森林年采伐限额的，但是，具体的经营单位首要的经营目标是发展经济及维持本单位的生存与发展，他们根本不愿意考虑其经营行为的生态效益，更倾向于通过多报采伐限额来获得经济效益，因此，他们制定并上报的采伐限额的科学性、准确性得不到保证。

1.2超限额采伐现象依然存在。森林采伐限额作为对森林和林木采伐限定的权威控制指标，是具有法律强制力的，任何单位和个人都应遵守，但现实情况是，超限额采伐问题依然存在。虽然超限额采伐单位的数量有所下降，但超证采伐问题还是比较普遍，无证采伐问题较为突出。

1.3凭证采伐制度的执行不到位。经批准的森林采伐限额须落实到具体单位，但让采伐单位自觉地按照限额采伐是很难的。为此，除了主管部门对限额采伐执行情况进行必要的检查外，森林法及其实施条例还规定了凭证采伐制度。但是超限额发证、发人情证的情况依然存在。

1.4对超限额采伐行为的处罚左右为难。对违反限额采伐制度的行为，森林法、刑法等法律法规规定了应当承担的行政责任、刑事责任。许多超限采伐是地方政府与企业法人引起的。且超限采伐也并非是简单的违法、犯罪行为，有的是为清偿债务或支付职工工资、维持企业的基本生存而被迫超限采伐。对这样的“违法”、“犯罪”行为，处理起来左右为难。

1.5现行采伐限额制度妨碍了社会资金投资林业的积极性。从所有权的层面来看，社会资金投资林业形成的林木应属于投资者所有，他们可以自己的意志在不损害他人利益的前提下处分自己的林木。但现行采伐限额制度客观上妨碍了投资者积极性。

2 完善现行采伐限额制度

2.1明确非林用地林木采伐不纳入限额管理。这样可从根本上解决了农民因为调整种植结构在非林业用地上造林采伐难的问题，由此调动全社会和广大农民，利用空闲地造林，提高农民收入，美化人居环境的积极性。

2.2突出森林经营方案的地位。森林经营方案是森林经营者为科学经营森林，依据森林资源状况和社会经济、自然条件，编制的关于森林培育和利用的中长期规划，及对生产顺序和经营利用措施的规划设计。根据经营方案核定年森林采伐限额，鼓励森林经营者按照森林可持续经营原则编制森林经营方案，对森林采伐做到“五年、十年早知道”。

2.3简化森林采伐的类型。根据分类经营的要求，商品林采伐类型简化为主伐、抚育采伐和其他采伐；公益林采伐类型简化为抚育采伐、更新采伐和其他采伐；将低产林改造、灾害性采伐及征占林地等非常规性采伐分别纳入其他采伐。改革后，减少采伐指标分项，避免因单项指标需求不平衡造成的采伐指标结构性矛盾。

2.4简化森林采伐管理环节。基层林业部门协助经营者办理采伐许可证，要求区、县（市）提供“一站式”服务，对伐区设计、林权审核、采伐申请、审核发证等环节进行内部协调，逐步建立便捷高效的审批机制，方便林农、服务林农。

2.5改变森林采伐管理方式。对林权制度改革后，经营主体多元化的现实，提出实行伐区简易设计，将林业主管部门以往对森林采伐实行“伐前设计、伐中检查、伐后验收”的过程管理，调整为“森林经营者伐前、伐中和伐后自主管理，林业主管部门提供指导服务和监督管理”，落实农民经营自，化解林业基层工作者的责任风险。

2.6推行森林采伐公示制度。通过社会监督、纪律监督和部门监督，保障采伐指标分配科学、公平、公开、公正。以此制约采伐审批和采伐指标分配中的自由裁量权，避免“权力寻租”，保障资源管理队伍依法行政、公正廉明。

2.7实行采伐限额“蓄积量”单项控制。将采伐限额由“蓄积量、材积量”双项控制调整为蓄积量单向控制，解决长期以来森林采伐管理中的“两难”问题，便于森林经营者实际操作、管理者科学管理，有利于提高单位面积林木出材率。

2.8经营期内采伐指标结转。提出商品林各项指标可在“五年”采伐限额期内，向后各年度结转使用。既尊重森林经营者的自，又防止森林资源的提前消耗，避免了森林资源断档，生态破坏和经营者收益的损失。

2.9实行年度木材生产计划备案制。针对集体林提出，将年度木材生产计划由原来的审核审批制改为备案制，满足森林经营者在采伐限额内自主安排木材生产的需要。