试析流动人口随迁子女教育问题

论文摘要 流动人口随迁子女教育问题是一个综合复杂的社会问题，其成因既有社会制度上的根源，又有经济动因。为解决流动人口随迁子女教育问题，我国已经出台了一系列政策措施。承认并实现流动人口随迁子女的受教育权既是一种重要的人力资本的积累途径，也是一种重要的社会服务与管理途径。流动人口随迁子女教育问题应当在公平合理的基础加以解决。

论文关键词 流动人口 随迁子女 教育

一、流动人口随迁子女教育问题的现状及原因

（一）流动人口随迁子女教育问题的表现

2011年，我国流动人口达到2.3亿人，占全国人口的17%，流动人口中以农民工为主体。?这些规模庞大的农民工队伍，还逐渐凸显出一个新的特点，就是拖家带口：核心家庭式的流动。由此，衍生出随迁子女如何接受教育这一全社会广泛关注的问题。在这些流动人口中，随迁子女则有3000万以上。他们当中，失学率却高达9.3%。近年来，农民工子女教育难的问题，虽然逐步引起了各级党委、政府重视和社会各界的关注，教育部门及有关部门也做了大量工作，但还是并没有取得根本的改观。综观以农民工为核心的流动人口随迁子女教育，存在以下几个方面的问题：

一是随迁子女入学方面：部分学校接收随迁子女入学不积极；入学条件苛刻、手续繁琐，就读难度大；随迁子女很难享受优质教育资源。

二是接收学校管理方面：插班生较多，导致班额过大、管理困难；学校教育资源相对紧张；随迁子女家庭流动性大，学校管理不便

三是社会支持保障方面：教育行政部门单独解决流动人口随迁子女教育问题，也没有能力协调其他部门，导致相关政策难以落实；农民工子女学校的安全和质量令人忧虑；农民工子女入学方面的各项惠民政策宣传不到位。

（二）流动人口随迁子女教育问题的成因

流动人口随迁子女教育问题的成因主要集中在以下几个方面：

一是在户籍制度方面。这方面主要是户籍的城乡分割问题，新中国成立后，逐渐通过户籍制度把我国人民的身份分为农业户口和非农业户口两大块。改革开放以来，虽然户籍制度有所松动，但是两类户籍划分并没有根本改变，所以那些流动到城市里的农民工，身在城市，身份却由农村决定。在我国的义务教育法中，明确规定的是户籍所在地政府负责提供义务教育，因为义务教育的资金是直接划拨到户籍所在地的。然而，在农民工进城流动的时候，那些划拨的义务教育资金却没有虽适龄入学儿童流动，以至于以农民工为主的流动人口家庭中的适龄入学儿童无法享受当地政府的教育补贴。

二是在教育分权方面。这主要是指义务教育中的分权，根据我国《义务教育法》第8条的规定，义务教育是在中央政府领导下，按照地方负责、分级管理的方式进行；第12条则规定了义务教育经费的来源，即由中央政府和地方各级政府负责筹集。这种义务教育制是具有非常强的分权性的。它导致流动人口中的适龄入学儿童的义务教育在实际中无法得到制度上的保障。

三是流动人口的经济方面。如果说以上两个方面的问题是客观的制度问题，那么下面两个方面则是流动人口自身的问题所导致的。在经济方面，主要是流动人口的收入不高，因为在我国流动人口的就业主要分布在加工制造业、环卫、餐饮、家政等服务业，以及运输业和建筑业。这些流动人口大部分居住在城乡结合部，因为那里生活费用比较低。在这种情况下，城市公办学校对流动人口的子女而言，并不容易接近。先不说求学成本，即使是公办学校的赞助费已经使大部分流动人口的子女受教育问题直接受到阻碍。

四是流动人口的家庭方面。流动人口的家庭首要特点就是流动性，这种流动包括工作地点的流动和居住地点的流动，这样流动人口家庭就无法为适龄儿童受教育提供一个安定的学习环境。同时，这种流动性造成了流动人口社会交往的短期性，这实际上是流动人口社会交往渠道窄的表现。与乡村的环境相比，乡村是稳定的熟人社会，城市则是变动不居的陌生人社会，那么流动人口家庭中的适龄受教育儿童，随着其家庭的流动，其学习就缺乏一种系统性，甚至会出现不停地转学或停学的情况，极大的阻碍了以后流动人口家庭适龄受教育儿童的发展。

二、关于流动人口随迁子女教育问题的政策及其争论

（一）政策历程

为了解决流动人口随迁子女教育问题，我国相继出台了一系列的政策。最早关于流动人口子女教育的政策是上世纪九十年代末出台的两个文件。第一个文件是《城镇流动人口中适龄儿童少年就学办法（试行）》，该文件是属于试点性的，主要是在北京、上海等省市进行的试验。正是在第一个文件试点的基础上，教育部与公安部联合颁布了《流动儿童少年就学暂行办法》。这第二个文件具有很广泛的指导意义，从中我们可以看出该阶段处理流动人口子女受教育问题的政策理念与思路，具体而言则是规定了流入地人民政府和流入地教育行政部门的责任，前者要为流动儿童、少年的教育创造条件和提供机会，后者要担负起管理流动儿童、少年受教育的责任。在受教育的方法上，该文件规定了流入地的全日制公办中小学为解决问题的主要担纲对象，即可以让流动儿童、少年借读。当然，也有其他方法，例如进入流入地的民办学校，或者流入地的公办中小学根据流动儿童、少年的特点，可以专门办简易的班次。同样，在学籍管理上，则是建立临时学籍。此时，第二个文件的规定在实践中的一大问题是，借读费的明文正当化反而为阻碍流动儿童、少年进入公立学校提供了一个借口。

进入二十一世纪，我国的流动人口的大潮越来越猛，流动人口子女受教育问题也更加凸显。相应的教育行政部门对这些农民工子女的受教育问题也越来越重视，并且积累了不少经验，这鲜明的体现在国家政策层面的文件。从2001年至2005年先后了近十个文件来规范农民工子女的受教育问题。我们可以从这近十个文件中，分析在政策理念和政策执行方面有何变化。首先在政策理念方面，并没有根本的变化，还是以流入地区政府管理为主和以全日制公办中小学为主。但是，在农民工子女的身份方面有些变化，就是不再那么强调临时性和差异性，而是要求流入地政府为农民工子女受教育安排专门的经费，入学条件方面则要求向本地学生看齐。在农民工子女受教育的收费方面，则明文要求取消借读费和择校费等额外的费用，与本地的学生大体做到了齐平。在政策执行上的一大进步是，摆脱了理念的提倡，真正对农民工子女受教育问题进行比较实际的解决，尤其是经费保障方面的进步较大。上述政策理念和政策执行的条文可以参阅以下文件：《基础教育改革与发展的决定》（2001年）、《全国教育事业第十个五年计划》（2002年）、《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》以及《关于进一步做好进城务工就业农民工子女义务教育工作的意见》（2003年）、《中共中央关于构建和谐社会若干重大问题的决定》（2005年）、《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》（2005年）、《国务院关于解决农民工问题的若干意见》（2005年）等。

在流动儿童受教育方面，最大的进步是2006年《义务教育法》的颁布。这说明农民工子女受教育的问题，不仅仅停留在行政政策的层面，而是在法律中也对其有了定位和规定。随着义务教育法的颁布，2008年实行的另一项政策，即免除学杂费的规定，为农民工子女的受教育问题之解决提供了一大保障。进入十二五规划期，在农民工子女受教育问题又面临新的机遇，总之这些政策和法律的不断出台，为有效解决农民工子女受教育问题，不断的提供新的便利。

（二）学界争议

针对当前流动人口随迁子女教育中存在的问题，已有的研究大多是基于教育公平理论视角，从起点平等、过程平等和结果平等三个层面，去探讨农民工子女教育过程中存在的不均等问题。

这种研究视角首先关注其实是平等的受教育权利，如果说义务教育是国家的义务，那么在整个义务教育实施的过程中，农民工子女是否享受到了这种权利，是否平等的享受到了这个权利，都是研究的中心问题。进一步而言，所谓的农民工子女教育问题，也可以看做是对公共教育资源消费的一种特殊形式，虽然这种消费不能产生直接的经济效益，但我们必须根据法律的平等精神满足之。当然，在经济学家看来，教育不仅仅具有社会功能，还具有很强的经济功能，那些人力资本学者把农民工子女视为未来社会发展的重要人力资源。那么，从现在国家的教育投资和未来国家发展的收益而言，保障农民工子女的受教育权利也是必然的，因为良好的农民工子女教育，将为我国未来的发展提供强劲的人才动力。

三、当前的出路与对策：仰望权利的星空，脚踏发展的大地

综观流动人口随迁子女教育问题的现状及其成因，是为了更好的提出对策。而我们对当下研究的探讨，则是为了更有针对性，更实际的提出我们解决问题的思路。要真正的解决问题，或者对解决问题有所裨益，必须把目光拉回到现实的世界，而不能仅仅局限于理论的探讨。我们的思路也不再是经济学，或者法学的单一视角，而是要同时仰望星空和脚踏实地。

首先我们仰望的是权利的星空，因为那是我们诉求的目的；其实是脚踏实地，权利从来不是空洞和普遍的，而是与一定阶段的社会经济状况相联系的。所以，要从当前社会经济的发展状况，一步步去实现应有的权利，既不做一步到位的空想家，也不做一概否定的现实主义者。为此，要从两个方面推进流动人口随迁子女受教育权利的实现：

一是在流动人口随迁子女的义务教育方面。既然是流动人口随迁子女的义务教育，我们就应该在进一步推进当前义务教育政策的前提下，积极探索新的措施。例如针对农民工子女流动性的特点，我们可以建立全国性，或者全地区性的流动教育网络。流动教育计划资金可以来自于国家教育拨款，各省市政府在接受该拨款后，可以灵活的安排以保障流动儿童、少年接受义务教育。甚至可以开设学区父母中心。在中心里，农民工可以对子女学习问题和心理问题进行咨询和探讨等。这些措施，可以大大缓解流动人口随迁子女的心理压力和辍学的比率。

二是针对完成义务教育后的流动人口随迁子女的高考问题，可以在有条件的基础上放宽异地高考的限度。这种允许异地高考条件的设计应当是公平的，合理的。这种条件的公平性要求面向进入城市的流动人口人群，而不仅仅是仅惠及某些特定群体，如高端人才群体。由此原则出发，对不同职业或者不同纳税额度的流动人口的区别对待是不公平的。这种条件的合理性，首先表现在对流动人口在城市工作生活情况要设定合理的条件。即是说，这些条件旨在能够判定出流动人口在城市工作生活具有较强的稳定性和可持续性，而不应是对流动人口社会地位高低的判定。其次表现在流动人口子女在流入地接受教育情况要设定合理的条件。即是说，这些条件要保证流动人口子女在流入地大体接受过较为系统高中阶段教育，有可供参考的学校表现和平时成绩。