政府购买公共服务监督途径研究

摘要：政府购买公共服务的监督是政府购买公共服务得以顺利推行的基石。目前学界对于如何实现政府购买公共服务的有效监督已经做出了一些研究与探索。但在实践过程中，对于政府购买公共服务的监督仍然存在着一定的不足。本文在对现有研究进行回顾的基础上，对未来政府购买公共服务监督的实现途径提出了展望。

关键词：政府购买服务 监督 途径研究

一、问题的提出

自政府再造运动成为世界潮流后，政府购买公共服务便成为了政府解决诸多疑难杂症的主要管理手段。在我国，随着社会的发展与经济的成长，仅仅依靠政府已无法满足公众对于公共服务的需求。因此，政府购买公共服务便成了我国政府解决该项矛盾的最好选择。然而，政府购买公共服务并不就等同于公共服务质量的提升以及政府效能的提高。它必须有一套完善的监督机制才能确保政府购买公共服务的宗旨得以实现。目前我国对于政府购买公共服务监督的研究大多仍属于点对点的研究。多为针对已经出现的问题，提出相应的解决办法。关于监督研究的理论严重滞后于实践已经成了制约我国政府购买公共服务进一步推广的重要原因之一。

二、文献综述

相比于西方发达国家经历了长时间的实践而建立起来的相对成熟的机制，我国的政府购买公共服务起步较晚，发展土壤也不够成熟，因此，在政府购买公共服务的过程中依旧存在着许多问题。学界普遍对目前我国政府购买公共服务的执行过程以及产出效果存在质疑。而针对政府购买公共服务中出现的问题，学者们普遍将研究重点放到了监督途径的研究之上。学者们主要从两方面对具体的监督途径展开了讨论。

（一）对西方购买服务监督途径的借鉴

鉴于西方国家政府购买公共服务已经历经了一个比较长的发展与完善的阶段。因此，无论是从理论还是实践上，西方对于政府购买公共服务的监督已经建立起了一套相对完善的机制

范合君、柳学信、王家具体分析了英、德两国市政公用事业的监督机制，指出，英国在其民营化的改革过程中，设立了独立的监督管理机构、并及时颁布了相关的监督管理法律法规的及时出台、并设立了购买的价格上限；德国则是在市政公用事业中设立了综合的监管机构以确保公用事业的顺利推行。这些具体的操作办法都为我国政府购买公共服务监督的实现带来了极高的借鉴与参考价值[1]。麻富根则具体介绍了德国对公共服务实施的以公共交互指标网络为主的绩效评估方法以及日本专门成立的官民竞标监理委员会，在此基础上为推进我国政府购买公共服务的监督提出政策建议[2]。王浦劬与萨拉蒙共同所著的《政府向社会组织购买公共服务研究：中国与全球经验分析》一书中，则更是选取了英、德、法、澳大利亚等多个国家和地区在政府购买公共服务监督过程中的具体实践与做法进行了详细的介绍与分析[3]。

（二）结合我国的具体实践进行归纳总结

首先，从政府购买公共服务的具体监督内容入手。陈通、杜泽超、姚德利从公私合作的视角对大型体育场馆项目的政府监督框架进行了构建。他们分别从法律犯规、监督范围以及绩效评价三方面进行论述，指出立法是政府监督的基本前提与根本保障；监督范围则主要包括了产品特征的监督、市场准入机制的监督、产品定价的监督、运营监督以及市场退出机制的监督；绩效评价则是以经济性指标与社会反馈指标为主，在检验项目成果的同时也对政府的监督效果进行评价[4]。

另外，从政府购买公共服务的具体监管方式入手。《政府向社会组织购买公共服务研究：中国与全球经验分析》一书中，通过对我国各地政府的实践经验的归纳与总结，提出围绕政府购买公共服务中的各个环节建立起动态的监督办法，主要包括：项目的申请、评审、立项、招标、订约、实施、调整、结项、评估、反馈等[5]。

回顾目前我国政府购买公共服务监督实现途径的研究现状，不难发现大多数的研究仍集中于西方实践经验的借鉴以及我国实践中具体案例的解决方案。无可非议的是，这些研究为实现我国政府购买公共服务的监督带来了宝贵的理论经验与成果。但通过具体案例的研究往往存在着一定的特殊性，监督机制的建立可能就会缺乏相应的普适性。因此，作为政府购买公共服务顺利推行的基本保障，我们需要在借鉴西方国家经验以及结合自身实践中遇到的问题与教训的基础上，对如何建立起一个更加有效的，并可以在全国范围内推广的政府购买公共服务监督机制进行深入地探讨与研究。

三、政府购买公共服务的监督实现途径

政府购买公共服务是一个动态的过程。这就意味着监督必须贯穿购买服务的整个过程。将政府购买公共服务过程按照阶段划分，主要可划分为事前、事中、事后三个主要阶段。因此，政府购买公共服务监督的实现也必须从这三个阶段分别进行考虑，三者缺一不可。

（一）规范政府购买公共服务事前监督

在购买公共服务的事前阶段，主要涉及的就是对于政府购买公共服务预算监督以及项目决策监督。

对于预算而言，目前我国的预算编制体系并未将政府购买公共服务作为单独的预算科目列入其中。这也给政府购买公共服务带来了资金滥用的可能。因此，政府购买公共服务的预算编制体系亟待建立。首先，政府购买公共服务的范围是有限的。因此，政府购买公共服务的预算编制应该仅仅涉及到指导性目录中所提到的购买内容。其次，政府购买公共服务的服务安排以及资金支出都应该是基于公众需求之上的。因此，政府购买公共服务的预算编制必须以满足最广大群众利益为追求。最后，合理确定预算金额也是规范我国政府购买公共服务预算编制的一个重要手段。由于公共服务的成本构成较为复杂，大多数的公共服务的成本难以具体量化。这也给确定购买公共服务的投入带来了一定的难度。因此，在服务购买预算编制的过程中，必须秉持着“物有所值”的原则，结合实际的经济发展水平对公共服务进行合理定价，并在此基础上确定服务购买预算的投入，以确保公共财政的使用效率。

对于项目决策而言，政府购买公共服务的宗旨是为了满足公众对于公共服务的需求。因此，在项目决策的过程中，必须充分的引入公民的参与。在以公众需求为出发点的基础之上，制定出政府购买公共服务的具体执行计划。同时，公众作为最直接的受益者，也可以成为一股强大的外部力量，对购买公共服务项目决策过程中任何可能出现的违法行为进行监督。

（二）重视政府购买公共服务事中监督

目前，在我国政府购买公共服务的实践中，各地政府往往比较注重购买服务前的监督，对于服务购买中的执行的监督往往关注的比较少。

购买公共服务事中的监督需要购买服务各参与主体的共同协作。首先，对于政府而言，必须转变自身的监督理念。政府通过向社会力量购买的方式向社会公众提供公共服务，并不意味着政府可以在完成购买后就成为“甩手掌柜”。相反，政府有责任也有义务更多的参与到社会力量提供公共服务的过程之中。通过对购买服务实际的执行过程的监督，确保政府购买公共服务的质量。而对于政府购买服务的承接者――社会组织而言，有责任也有义务将购买服务项目的实际情况公之于众，并主动接受政府以及社会大众的监督与问责。同时，信息的公开透明也可以确保政府购买公共服务过程中一些“暗箱操作”状况的发生。最后，对于政府购买公共服务的直接消费者――公众而言，他们对于政府购买公共服务的执行情况拥有着最多的发言权，因此，必须尽快建立起购买服务事中的公众监督投诉机制。一方面，便于政府在第一时间内了解到购买服务项目中存在的问题；另一方面，也可以对购买服务的承接者带来一定的威慑作用。

（三）强化政府购买公共服务事后监督

评估制度作为公共服务质量的检验手段，是衡量政府职能实现方式转变有效性的重要标准之一。就我国目前的制度实践来看，对于政府购买公共服务事后的绩效评估仍旧以政府进行为主。而由于体制上的制约，其监督的可信性、权威性和有效性都会受到公众的质疑。

因此，引入专业化的“第三方”评估机构对政府购买公共服务事后的评估已经成为一项亟待完善的监管制度。建立健全政府购买公共服务事后监督机制，重点在探索建立多元参与、全方位的评价指标体系。尤其需要重视第三方评估。政府可以通过引入专业的第三方审计机构以及专家学者对政府购买公共服务的总体执行情况进行综合考评，确保评估工作的公正性、客观性与科学性。同时，将考评结果与后续的政府购买公共服务挂钩。对于考评合格者，继续保持与其的合作关系；对于考评不合格者，提出整改意见，并将其问题公示以表警示。这样也能够在一定程度上树立起政府购买公共服务的正面导向，形成良性的合作循环。

四、结论

政府购买公共服务的监督是一个“牵一发而动全身”的重要环节。它决定着政府购买公共服务实行的最终效果。因此，对于政府购买公共服务监督的实现途径的研究具有越来越重要的理论价值和越来越紧迫的现实意义。

以政府购买公共服务的过程为切入点，有助于为我国建立起一个完善的，并且具有较强可推广性的政府购买公共服务监督机制提供借鉴意义。

参考文献：

[1] 范合君，柳学信，王家.英国、德国市政公用事业监管的经验及对我国的启示[J].经济与管理研究，2007（8）：82-86.

[2] 麻富根.政府购买公共服务的国际经验与启示[J].中国政府采购，2014（04）：26-29.

[3] 王浦劬，莱斯特・M.萨拉蒙，等.政府向社会组织购买公共服务研究：中国与全球经验分析[M].北京：北京大学出版社，2010.

[4] 陈通，杜泽超，姚德利.大型体育场馆项目的政府监管框架研究――以公私合作模式为例[J].天津师范大学学报（社会科学版），2011，44-47.

[5] 王浦劬，莱斯特・M.萨拉蒙，等.政府向社会组织购买公共服务研究：中国与全球经验分析[M].北京：北京大学出版社，2010.