村民对公共预算的“政治嵌入”与基层治理重构

【摘要】浙江省A县H村“村民财务监督委员会”制度创新源于村民自治“五步法”机制，它一是突破了“宪法财产权”关于公民因纳税而参与公共预算的民主财政理论范畴， 二是突破了“政治嵌入”关于公民从体制外非制度性“嵌入”政治活动的利益表达理论范畴，三是突破了“正当妥协”关于国家政治权威与民间社会权利之间宽容妥协的协商民主理论范畴。因此，在照搬财政立宪主义理论却无益于中国代议制民主政治发展之困局下，运用“宪法财产权”、“政治嵌入”与“正当妥协”等本土化理论资源，拓展了公民参与公共预算的民主政治。

【关键词】村民自治 村民财务监督委员会 宪法财产权 政治嵌入 权力制衡

【中图分类号】C915 【文献标识码】A

“政治是经济的集中表现”，①村民自治等基层民主政治建设，亦不妨从村民参与村级预算与村级财务等村民最为关注的经济领域展开。据2010年第六次全国人口普查显示，大陆13亿人口中，居住在乡村的农业人口即村民人数接近7千万人，即仍占总人口半数以上。②我国农业税作为直接税自2006年初起全面取消，但是，在我国人口中占大多数的农业人口，仍然在各式各样的消费中承担着不菲的间接税与名目繁多的杂费，即他们始终履行着“纳税人”义务，理应享受“纳税人”权利，其中包含参与预算特别是村级预算与村级财务的民利。虽然村民直接参与国家层面公共预算和公共事务的机会很少，但由于他们每时每刻受到村级预算与村级财务的直接影响，因此，村民参与村级预算与村级财务，是培育公民民主财政理念和养成公民税收法定主义等法治精神与民主意识的直接土壤。鉴于此，我们依据“宪法财产权”③原理，从经验层面剖析浙江省A县H村村民自治“五步法”机制中“村民（财务）监督委员会”创新制度，探讨村民“政治嵌入”④村级预算与村级财务的地方性知识⑤及其民主国家税收法定主义与民主财政理论的本土资源与智识。

村民自治：“政治安排”⑥下的参与困境

公民参与公共预算等经济事务在本质上是一个政治范畴，⑦村民参与村级预算与村级财务的实质是政治参与。“在现代政治中，农村扮演着关键的钟摆角色，……它不是稳定的根源，就是革命的根源。”⑧改革开放伊始，大陆农村村民自治取代了制度，并主要体现为两套不同的“政治安排”系统。一是立法系统，《中华人民共和国村民委员会自治组织法（试行）》经过10年试行，第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议于1998年通过《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村组法》），2010年第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议又进一步加以修订；村民自治委员会（以下简称村委会）成为村民政治参与的主要载体。二是党务系统，村党组织主要依据《中国共产党农村基层组织工作条例》（简称《工作条例》），在乡村发挥“战斗堡垒作用”。

村民自治“政治安排”运行机制存在村党组织和村委会即“村两委”两个管理组织，《工作条例》与《村组法》分别对村党组织与村委会的功能与职责作出了制度性规定；但这些规定大多笼统含糊，在具体实践过程中可操作性不强，村民参与村级预算与村级财务等重要领域的具体规定尤为严重缺乏。如，一方面，《村组法》规定，“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，教育村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。”另一方面，《工作条例》规定，村党组织“讨论决定本村经济建设和社会发展中的重要问题。需由村民委员会、村民会议或集体经济组织决定的事情，由村民委员会、村民会议或集体经济组织依照法律和有关规定作出决定”。虽然村委会是村集体财产的法人代表，集体财产应由村委会执掌，但是《工作条例》也明确要求，“村党支部领导支持集体经济组织管理集体资产，协调利益关系，组织生产服务和集体资源开发，逐步壮大集体经济实力”。总之，立法系统与党务系统关于村民参与村级预算与村级财务等方面的规定相对模糊，导致“村两委”在村民参与村级预算与村级财务等实际工作中界线不清、职责不明。村民自治“政治安排”的两套系统不够明晰、不相“匹配”，影响了村民参与村级预算与村级财务等政治参与的实际效果。

针对村民自治“村两委”的复杂关系，中外学界多集中于“选举”或“民主”等“意识形态”方面的讨论，⑨一是提出了诸如“中国农村二元权力结构论”、“制度主义论”、“国家体制论”等理论范式。⑩二是建构了多种模型：协调型、包揽型、游离型、对立型、一体型；党支部包办村务型、村委会“过度自治”型、争权夺利型、相互扯皮型；协政型、支书独政型、主任揽政型、两委搁政型等；党支部绝对集权型、村委会绝对集权型、“顶牛”冲突型；互不认同型、互不支持型、公开抗争型等。三是探讨了村民自治新生事物：如，湖北宜昌农村地区普遍实行了“议事恳谈会”制度，即在乡村采取圆桌会议形式，由“村两委”班子成员、村民小组长、全体党员、村民代表和愿意参加议事的村民等不同阶层的人士组成谈判议事，一方面听取群众意见、评议村组干部；另一方面讨论决定村级财务，特别是村民迫切关心的公共事务。又如，南京市六合区赵坝村村民，在村庄合并后所形成的新型村庄里自我建构了村民自治组织――农民议会。这些都充分反映了当下中国村民“政治嵌入”乡村政治生活的迫切要求。

综上所述，国内外学界关于村民自治研究领域，对时刻影响村民生计的村级预算与村级财务等方面讨论，目前仍不多见，成果尚不成熟。村民政治参与之主要目的，一般是切身利益特别是经济利益的表达与聚合。因此，村民“政治嵌入”村级预算与村级财务的理论与实践，应当成为当前村民政治参与的核心内容。村民政治参与研究过分沉迷于脱离经济基础的纯粹政治性活动中，故难以走出村民自治“政治安排”下两套系统相冲突之困境。

“政治嵌入”村级预算与村级财务

村民自治在本质上是基层民主政治建设，是执政党和国家立法机构重构村民政治参与的“政治安排”；这一制度设计因为两套系统不能充分“匹配”而出现冲突时，村民在利益表达与利益聚合驱动下，必然会寻找政治参与其他路径。“村民（财务）监督委员会”产生于村民民主决策“五步法”运行机制，这是村民参与村级预算与村级财务的制度创新，也是破除村民自治困局的实践探索。