“免疫系统论”框架下县、乡(镇)财政审计的内容、方式和重点

2008年3月，刘家义审计长在中国审计学会五届三次理事会暨第二届理事论坛上提出了“国家审计免疫系统论”这一重要观点，指出审计的本质就是一个国家政治经济社会运行的免疫系统。

“免疫系统论”的提出，为在更高层次中发挥审计“免疫系统”功能奠定了基础，也为实现审计工作的科学发展指明了方向，在构建中国特色社会主义审计制度的进程中具有重要的战略意义和指导意义。

财政审计作为国家审计的永恒主题和法定职责，在国家审计体系中居于重要地位，更好地发挥在财政审计中的免疫功能显得尤为重要。笔者就多年来的县、乡(镇)财政审计工作实践，谈一谈“免疫系统论”框架下县、乡(镇)财政审计的内容、方式和重点等方面的粗浅认识。

一、财政审计的内容

根据财政审计在国家审计体系中的重要地位和审计署对财政审计的“揭露问题，规范管理，促进改革。提高绩效”的工作思路以及当前县、乡(镇)两级财政的状况，为了“免疫系统”功能作用的有效发挥，县、乡(镇)财政审计的内容应包括以下几个方面：

(一)财政预算管理审计

对财政预算管理审计主要抓住以下几个方面：

1、预算的编制是否科学、合理。

(1)收入预算的增长是否与当地CDP的增长趋于同步。

(2)流转税收入预算占当地的GDP的比重是否在合理的范围之内。

(3)随流转税征收的城建税，教育费附加等是否与当地的流转税相配比。

(4)非税收入预算是否参照上年和当年收入数，依据下年的政策变化及其他增减因素进行合理编制。

(5)支出预算总额是否在可用财力总额范围内；可用财力的计算是否考虑上级财力性转移支付和其他政策性影响因素；上年结余是否按规定纳入当年支出预算安排。

(6)基本预算支出的编制是否依据合理的预算定额、标准，其中：人员经费预算是否考虑增资因素，是否与部门(单位)预算中的基本支出预算的人员经费一致；公用经费预算在同一个定额标准的基础上，是否考虑各部门、单位履行政府职能的资金需要编制。

(7)项目支出预算是否为当地政府研究确定的项目；项目支出预算安排是否建立在充分的可行性论证和严格审核上，有无编制“空头”项目列入下年支出预算项目。

2、预算管理制度的执行是否有效。

(1)国库集中支付制度是否结合当地的实际，既集中了财力，加强了财政宏观调控力度，提高了财政支付能力，又保证了部门、单位履行职能的资金需要；各银行账户设置是否能有效地促进国库集中支付制度的实施。

(2)“收人两条线”管理制度的实施，是否促使各部门、单位各项规费收入及罚没收入全额上缴国库或财政专户；行政性收费和罚没收入实行“票款分离”，“罚缴分离”制度执行是否到位。

(3)政府采购制度的实施是否有利于节约财政性资金；是否确保了采购物资的质量；政府采购的程序是否严格执行到位。

3、预算调整是否严格执行《预算法》的规定，编制预算调整方案并提请本级人大常委会审查和批准。

(二)财政预算收入审计

1、财政部门组织入库的预算收入审计。

(1)预算收入项目的范围、标准，对象是否符合《预算法》等有关规定，有无擅自扩大收人范围，提高(或降低)收费标准，增加(或减少)收费项目对象。

(2)是否存在擅自减收、缓收、免收预算收入；或虽收缴预算收入入库，又从“预算支出”渠道拨回，变相减收、免收预算收入的现象。对减收、缓收、免收预算收入的项目要审计其是否符合国家有关政策的规定，手续。是否齐全。

(3)有无擅自隐瞒、坐支、截留预算收入；将应纳入预算收入项目转为预算外收入；有无将应作预算收入不按规定及时结算，长期挂往来账，并从往来账科目直接拨付的现象。

(4)有无将应纳入预算管理的非税收入另行存放在国库以外的过渡性账户中，不按规定及时纳入预算收入的现象。

(5)有无违规办理预算收入退库，或本应作预算支出的项目作为收入退库处理的现象。

(6)有无为了完成年初财政预算收入任务，违规调入资金用于平衡年度预算的现象。

2、税务部门组织入库的预算收入审计。

(1)是否按税收政策及时足额征缴应入库的各项税收，有无违规多征、少征、提前征收各项税款的现象。

(2)是否存在违规设置过渡性银行存款账户、随意调节税收入库的现象。

(3)是否存在违规办理税收提成，继续提取税务征收业务经费、奖励资金和代扣税款手续费；办理退税是否符合国家政策和相关法律、法规的规定的现象。

(4)有无为了完成年度税收任务，不按税收征管的属地管理原则。存在借税、引税，有意混库挤占上级收入的现象。

(三)财政预算支出审计

1、预算支出是否真实。支出列报是否符合规定的用途列入相应的支出科目；有无虚列支出挂暂存；预拨下年度经费列入当年财政预算支出；将应在预算外支出的款项转为预算内支出。

2、经费拨款是否有预算；超收安排，追加预算支出是否按规定的程序审批。

3、上级下拨的各种专项资金是否及时拨付，有无挤占、截留、挪作他用的现象。

4、是否按规定比例设置预备费，动用预备费是否按规定报本级人民政府批准。

(四)财政预算结余审计

1、结转下年支出是否真实，是否按规定落实到具体的支出项目或用款单位。

2、是否按规定从当年的预算结余中设置和补充预算周转金，是否存在挪用预算周转金的现象。

二、财政审计的方式

从目前地方财政审计的方式来看，本级预算执行审计均由地方本级审计机关负责审计，本级财政决算审计均由上一级审计机关负责审计，这种审计方式笔者认为主要有以下不足之处：

1、从审计的对象内容来看几乎一样，只是侧重点不同，这样势必造成重复审计。

2、从审计资源的有效性来看，居于上述原因，必将造成审计资源的浪费，做重复事。

3、从审计的时效性来看。上一级审计机关受审计人力、精力、异地条件的限制，最多每两年安排一次对下级财政决算审计。而本级预算执行审计，几乎每年一次，对比之下时效性差。

为此，笔者认为，财政审计方式，按《审计法》第十六条之规定，应作如下调整：

1、县本级预算执行审计和财政决算审计应由县级审计机关列入当年审计工作计划安排负责审计。

2、乡(镇)一级政府因没有设立国家审计机构，乡(镇)财政审计由县审计机关负责审计。

3、上级审计机关按照《审计法》第二十八条规定，根据工作需要和政府要求对关系到国计民生，宏观决策有重大影响的财政投入项目安排专项审计。

这样既保证了审计“免疫系统”功能的发挥和审计，资源的有效利用，又避免了重复审计。

三、财政审计的重点

县、乡(镇)财政审计应该在总体把握的基础上，根据县、乡(镇)两级财政管理体制和目前的财政状况，主要应突出如下审计重点：

(一)重点审计县、乡财政收入的真实性

1、审计中注重分析非税收入占本级财政收入比重的变化情况，如增长(减少)过快则应分析增长的原因并重点抽查收入增长过快的项目，审计其有无违规调入资金，虚增财政收入的行为。

2、重点审计土地出让金是否及时足额上缴国库列财政收入，土地出让收入是县、乡财力的重要组成部分。对每宗土地的出让都应该审计到位。看土地出让是否按法定审批权限，有无将单个建设项目用地拆分审批的现象，土地出让程序是否合规，拍卖成交的土地出让收人是否全额缴库。

3、根据财政部门提供的县、乡财政收入进度情况和税务部门提供的县、乡税收入库情况进行对比分析，找出两者入库金额较大的月份和税目进行重点抽查审计，看有无异地借税、引税的现象。

(二)重点审计县、乡财政预算支出的有效性

1、预算安排的项目支出是否做到专款专用。

2、教育支出、科技支出、支农支出的增长是否与财政预算收入的增长同步。

3、地方教育附加费，城建税收入是否按规定专门用于教育事业发展和城市基础设施建设，有无挪作他用的现象。

4、对县、乡(镇)财政的支付能力和保证程度指标进行审计分析评价。

(1)某地方财政的支付能力=预算支出总额／(预算收入总额一本年净结余)×100％

其中：预算支出总额=地方－般预算支出+体制结算、专项上解支出。

预算收入总额=地方－般预算收入+体制结算、专项补助收入+上年净结余

该指标的比例越高，财政的支付能力越强，反映出的财政状况良好，财力充裕；反之，支付能力越弱，反映出的财政状况恶化，财力短缺。

(2)部门、单位经费保证程度＝财政对部门单位的拨款总额／该部门单位支出总额×100％

该指标的比例越高。财政对该部门单位的经费保障越充备；反之，经费保障不足(或欠缺)该指标间接地反映该地方财政管理的现状水平。