韩国加入《政府采购协议》的经验与启示

[摘要]韩国加入GPA的经验对中国有较大的参考价值。从韩国政府采购体制和制度入手，深入分析韩国在GPA项下的开放承诺：政府采购实体范围、采购对象、门槛价等，以及韩国加入GPA后政府采购的实际情况，评估韩国履行GPA承诺的实际效果，这将给中国加入GPA提供一定的经验和启示。

[关键词]韩国；政府采购；GPA承诺；中国

[中图分类号]F713[文献标识码]A[文章编号]2095-3283（2015）01-0047-04

[作者简介]杨雪婷（1992-），女，汉族，安徽芜湖人，硕士研究生，研究方向：工商管理；殷军（1990-），男，汉族，安徽当涂人，硕士研究生，研究方向：政府采购。

一、引言

《政府采购协议》（以下简称GPA）是WTO的附属协议之一，但它有着自身的特殊性，主要表现在WTO成员国可以本着自愿的原则加入GPA。中国于2007年底申请加入GPA，中国快速增长的政府采购市场及其巨大的潜力，使得美欧等贸易伙伴对这一问题日益关注，并不断催促我国启动谈判，尽快加入。目前，中国已于2014年1月13日向WTO提交了第5份出价清单。由于我国政府采购制度建立时间较短，国内政府采购体制和实践都存在诸多问题和困难，从客观上说，还未做好加入GPA的充分准备，所以不得不以谨慎的态度进行谈判。

1994年4月15日，韩国在GPA上签字，成为GPA的成员国。但是韩国为正式履行GPA争取了近3年的过渡期，直到1997年1月1日，韩国政府采购才对国际市场开放，GPA正式生效。和中国一样，韩国政府在经济发展中扮演了非常重要的角色。另外，从经济发展水平上看，当时的韩国属于发展中国家，因此，韩国加入GPA的经验对中国来说具有较大的借鉴和参考价值。

二、韩国政府采购体制和制度

在亚洲，20世纪90年代韩国作为新兴发展中国家，其政府采购制度具有较强的代表性。韩国政府采购制度建立较早，经过数次变革目前已较为完善，主要表现在以下四个方面：

1比较集中的采购管理体制

公共市场集中采购制度是世界上多数发展中国家实行的一种采购管理体制，韩国也不例外。中央公共采购厅是韩国唯一的政府采购专职机构，中央对地方实行高度垂直管理。公共采购厅不仅负责组织招标采购活动，包括签订合同前后的各项工作，如质检、仓储、运输以及供货的监督和追查，而且还负责确定采购物资的价格、规格和标准等。

2较为完备的法律体系

韩国政府采购法律对资金拨付、合同履行、信息披露等运行程序做出了明确规定，法律体系总体上较为独立完备。目前，韩国政府采购相关法律法规细则达60多种，主要包括四大制度层次：

一是韩国政府采购的基本法律框架，主要由《政府合同法》《政府合同法实施细则》和《关于特定采购的实施细则》等构成。其中，《政府合同法》于1995年由国会颁布实施，对政府采购的基本原则、招标程序和实施范围等做出了规定，在政府采购法律体系中处于母法地位。

二是关于国家招标的特殊规定，如《招标采购细则法》《标底制度程序与方法》《投标商资格管理办法》《供应商或制造商登记程序与资格规定》等法律细则。

三是关于政府采购具体实施中的规定，如《地方财政法》对地方政府部门采购的程序和标准作了相关规定；《政府投资机关法》对由政府投资的企业的采购和程序作了规定。

四是国家投资企业的政府采购会计准则。

另外，《电子交易法》和《电子签名法》对韩国网上政府采购活动做出了特别法律规范。

3独具特色的采购模式

韩国政府采购方式与GPA规定的三种采购方式基本一致，分别为公开招标、邀请招标和限制性招标。这三种采购方式都通过电子化政府采购系统网站进行，电子化政府采购是韩国独具特色的采购模式。

韩国的网上金融服务非常成熟，并且政府办公普遍实现网络化，韩国政府利用自身优势，于2002年9月建立了“国家卖场”网站，由采购厅在该网站上管理各种采购活动，传统的政府采购人际交易模式从根本上被改变。传统的采购模式以单纯的招标、投标、中标为核心，从2005年起，韩国开始实施“多重供应合同制”，即由采购厅与多家供应商签订合同，数家供应商和需要采购的公共机关可以同时登录“国家卖场”电子购买平台，采购方自行选择和购买由供应方提供的性能、品质相同或相似的产品。政府采购网络交易的整个过程更加透明高效，杜绝了暗箱操作。

4有效的申诉处理机制

韩国建立了有效的申诉处理机制，来解决政府采购中发生的争议。国内政府采购中发生的投诉由招标单位处理，若投标人认为不公，可直接向法院，由法院解决；在国际招标中，投标人与招标单位争取通过协商解决，否则投标人可向韩国国际合同纠纷调解委员会提出申诉，请求裁决。在接到投诉后，调解委员会一般在50日内进行调查并做出调解决定，投诉人和被投诉人在接到调解决定后15日内未提出异议的，调解决定生效。韩国国际合同纠纷调解委员会为有效处理国际性采购纠纷提供了保障。

三、韩国在GPA中的承诺分析

GPA文本对一些有关政府采购的基本原则和程序做出规定，各参加方的政府采购市场实际开放程度一般由出价清单决定。各国出价清单由该参与方与已经加入GPA的成员方通过谈判确定，一般包括六个附件，附件1：受GPA约束的中央采购实体；附件2：次中央实体；附件3：其他实体；附件4：服务清单；附件5：工程清单；最后一部分是总注释。

韩国出价清单中附件1、附件2和附件3的最新更新日期为2010年10月13日，附件4最新更新日期为2009年6月20日，附件5最新更新日期为2000年3月1日。根据韩国最新的出价清单，其政府采购市场实际开放范围如下：

1采购实体开放范围

2008年韩国对政府部门进行了大规模的改组，在精简部门的同时也新增设了几个部门，因此，2010年开放实体范围也进行了相应的修改。目前，韩国仍有9个中央实体未纳入开放范围，分别为：国家情报局、检察院、消防防灾厅、行政中心复合都市建设厅、放送通信委员会、公平交易委员会、国民权益委员会、国家科学技术委员会、原子能安全委员会。韩国的中央实体开放的覆盖范围比较全面，开放范围约为80%，开放程度相对较高。

韩国有16个一级行政区（即广域自治区），包括一个特别市、六个广域市、八个道及一个特别自治道。出价清单附件2列出的次中央实体囊括了15个一级行政区，不包括蔚山广域市这一行政区划，所以一级行政区的开放程度为9375%；韩国广域自治团体以下的即为二级行政区，分别为73个自治市、86个郡、69个自治区，但二级行政区并没有向GPA开放。因此，韩国次中央实体的开放层级并不高。

在附件3中，韩国列出了受GPA约束的19个公共公司，包括：韩国开发银行、韩国产业银行、韩国铸币和安全印刷公司、韩国电力公司、韩国煤炭公司、韩国资源公司、韩国国家石油公司、韩国通用化学公司、韩国贸易投资促进局、韩国高速公路公司、韩国国家房屋公司、韩国水资源公司、韩国土地公司、韩国农业和农村基础设施公司、农渔产品销售公司、韩国电信、韩国国家旅游组织、韩国劳动者福利公司、韩国煤气公司。这些公司或机构多以“韩国”命名，可见它们都是韩国中央政府所控制的国有企业。但是，关于其他实体的列举并非穷尽式的。韩国可以根据实际需要立法建立新的国有企业，特别是在进行一些重大的公共工程建设时，韩国政府会通过立法的形式建立新的公共公司来负责这些项目的运营，而这些公司并不在GPA规定的采购实体范围内。因此，附件3的正面列表法为韩国保留了一定的政策空间。

2采购项目开放范围

根据韩国出价清单附件1中注释的列表，韩国GPA开放了23个组中41个品目的货物，占727个商品货物目录的开放比例仅为564%。日本GPA开放的货物比例约为51%，新加坡约为71%，中国香港的GPA货物开放比例更高，因此，无论从相对比率，还是从绝对比率来看，韩国GPA货物的开放程度比较低。

根据韩国出价清单附件4的列表和注释规定的排除内容之外，韩国的服务开放范围为：第六节开放了1个组；第七节开放了1个组和另外三个组中3个服务项目；第八节开放了13个组和另外九个组中的30个服务项目；第九节开放了2个组中的8个服务项目。此处的韩国服务项目包括除建筑服务之外的所有服务门类，韩国GPA服务的总体开放程度约为19%左右，开放程度中等。

根据韩国出价清单附件5的描述，韩国仅开放了CPC第51类包含的所有工程服务内容，与中国香港和日本建筑工程服务的开放范围相同，占比仅为926%，开放程度并不高。

在门槛价方面，韩国中央实体建筑工程及相关服务的门槛价为500万SDR，货物及其他服务的门槛价为13万SDR；次中央实体建筑工程及相关服务的门槛价为1500万SDR，货物及其他服务的门槛价为20万SDR；韩国其他实体的服务采购尚未纳入GPA的管辖，货物的门槛价为45万SDR，建筑工程及相关服务的门槛价为1500万SDR。韩国政府在建筑市场上的态度极为消极，建筑服务对次中央政府采购的依赖性要更强，所以韩国在次中央实体的GPA承诺中更加保守。

总体上看，韩国的政府采购实体范围较大，但是在具体的采购项目上，韩国擅用对内市场严格保护、对外积极开辟他国市场的策略，保护本国企业和服务。目前，一半以上的政府采购项目不在韩国承担的多边义务的范围内。

3出价清单总注释

韩国的出价清单总注释较为简单，只有三条。

总注释第一条规定：“国家铁路局的采购合同、附件1所列实体关于机场的采购以及附件1和附件2所列实体关于城市交通（包括地铁）的采购，不对欧盟成员国、奥地利、挪威、瑞典和芬兰的供应商和服务提供者开放（其中，奥地利、挪威、瑞典和芬兰目前已加入欧盟）。”

总注释第二条规定：“附件2附件3不对加拿大的货物、服务（包括建筑服务）及此类货物和服务的提供者开放。”

总注释第三条规定：“服务采购的开放只针对那些在该服务部门同样做出开放承诺的参与方。”

总注释主要是GPA成员方在相同领域对韩国所做的例外或排除。韩国在政府采购国际市场开放的过程中坚持互惠原则，没有涉及所有实体或所有部门，针对特定几个GPA成员方做出例外和限制。

通过对韩国GPA承诺的分析可知，韩国在其开放承诺上依然较为保守，政府采购市场依然倾向于本国产品和供应商。

四、韩国履行GPA承诺的情况

韩国政府采购规模庞大，其总额度呈现出逐渐增长的趋势。但是，韩国加入GPA并没有给外国供应商或产品带来明显的机会，实际上，韩国政府采购的自由化程度仍不高。

2008―2010年间，政府采购额占同年GDP和财政预算的比重基本上都分别维持在3%和10%左右。2008年和2009年，本地采购额均占比约93%，2010年韩国政府采购额为343万亿韩元，政府采购额同比下降2367%，但其本地采购额仍高达9661%，外埠采购额占进口额的比重也一直不足1个百分点（见图1），表明GPA对韩国贸易的影响较小。

在符合GPA的前提下，韩国本国产品维持甚至发展在政府采购中的市场份额主要有两个原因：一是韩国善于利用GPA赋予发展中国家的特殊权利，来保护本国弱势产业和中小企业。例如韩国的出价清单附件1注释第三条规定：“本协定不适用于根据《国家合同法》及其总统法令进行的为中小企业预留的采购和单一招标采购，以及根据《牲畜法》《农渔畜产品销售和价格稳定法》《谷物采购法》及对农渔畜产品的采购。”此外，附件2注释第3条和附件3注释第2条都在保护本国农业和中小企业方面做了例外规定。二是在国内政府采购法制中，他国产品或供应商进入韩国采购市场有着严格的标准限制。根据2005年国别贸易投资环境的记载，韩国农水产物流通公社的农产品国际招标标准非常严格。例如在政府采购招标进口中，在投标前韩国要求参与方缴纳一定的保证金，具体金额约为合同金额的10%，而且韩方还可以各种理由扣除中标企业的部分或全部保证金。此外，在招标进口合同中规定：如果韩方认为农产品价格不符合规定要求，韩方可以拒绝装船。该条文主观操作性强，如果延误出货将直接对保证金的正常返还和合同执行产生威胁。

五、结论与启示

韩国在正式加入GPA前，组织了专门力量认真研究GPA要求，就政府采购问题进行了全面系统的调查，在此基础上修改完善国内政府采购相关法律法规、建立新的政府采购程序等，在开放其政府采购国际市场前做了充分的准备。韩国政府采购可以给我们以下三点启示：

1完善我国政府采购法律体系

根据GPA要求，加入协定后，对本国有关政府采购的法律、规章、管理和操作流程等进行调整是参与方的首要任务。目前，我国关于政府采购的法律主要有两部：《政府采购法》和《招标投标法》，立法不全面。GPA与我国政府采购体制存在一定程度的不相适应性，所以我们有必要向韩国那样组织专门力量深入研究GPA规则以及GPA成员方的承诺，修订与GPA要求相冲突的政策法规，使得我国政府既符合国际惯例，又能实现政府目标。

2加大集中采购力度

从采购实践来看，无论是韩国等新兴发达国家，还是西班牙、美国等老牌发达国家，大部分国家都经历了一个时间相对较长的政府集中采购阶段。目前，我国政府采购存在着分散采购、政出多门的复杂现象，不仅导致严重的浪费和腐败，也阻碍了我国政府采购工作的顺利开展。国务院于2014年6月底提出“整合建立统一规范的公共资源交易平台”的方案，明确要求2015年年底前，各省、自治区、直辖市人民政府公共资源交易平台整合建设工作要全面展开，公共资源交易平台体系初步建成，其本质就是一个更大范围的采购事务集中，不仅符合我国《政府采购法》等相关法律要求，以及行政体制改革精简、统一、效能的基本原则，也有利于我国正在进行的GPA谈判和开放国内市场后的应对工作。

3充分利用GPA发展中国家条款和例外条款

结合我国实际，充分利用GPA赋予发展中国家的若干特殊和差别待遇，在谈判中争取更加有力的条件，如制定更高的政府采购门槛价、延迟过渡期和履行执行期、采取渐进式开放措施等。另外，要善于利用GPA的例外条款，例如GPA没有对专业性很强的政府采购做出明确的技术性规范，因此许多国家在决定政府采购准入保护制度时，从维护本国利益出发，设定准入标准，如技术性贸易原则、环境保护条款等，这些经验都值得我国学习和借鉴。

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