论当前我国事业单位内部审计工作中存在的问题

【摘要】：事业单位内部审计是在事业单位内部开展的一种独立、客观的监督评价活动。事业单位内部审计具有查隐患、堵漏洞、测风险、提建议、促管理等重要功能，但是目前它在我国事业单位中尚未受到应有的重视，尚存在一些限制内部审计不能充分发挥，需要亟待解决的问题。

【关键词】事业单位 内部审计 独立性。

近年来，“审计风暴”愈刮愈烈，一份份“审计清单”触目惊心，“审计”受到人们越来越多的关注，审计的作用也越来越大地显现出来。但人们从电视、网络等大众媒体所接触到的大多是“外部审计”的成果，作为审计重要类型之一的“内部审计”，虽然在一些国有大型企业、大型外资企业中蓬勃发展，但目前在我国大多数事业单位中尚未受到充分重视，内部审计职能尚未得到有效发挥。具有行政管理职能的事业单位，掌握着大量资金的管理支配权。近年来随着国家财政对事业单位的资金扶持，事业单位有了较大的发展。但是随着事业单位的发展，内部审计方面的工作却远远落伍，即使有一些单位内部审计工作有一定的发展，取得了一定成效，也存在一些审计不足和审计缺陷。限制了事业单位内部审计工作的发挥。

一、当前事业单位内部审计存在的问题

（一）从理论层面看，缺乏有自身特色的内部审计规范和制度

目前，从宏观来说，现有的内部审计依据主要包括《审计署关于内部审计工作的规定》，以及《内部审计基本准则》、《内部审计人员职业道德规范》和大量具体准则，其法律级别明显偏低，亟待建立一套比较完备、健全的内部审计法律规范体系。就具体事业单位个体来说，根据已有内部审计法规并结合自身特点所制定的内部审计规范非常少，导致在具体内部审计工作中，常常遇到依据不明确，无法定性的问题，无形中给内部审计工作带来了许多障碍。

1、制度不完善，导致审计意见和审计建议难以执行。

国家现行颁布的关于事业单位内部审计工作的法规中，除了一些行业部门制定的系统内部审计工作规定外，与社会审计和国家审计相比，国家审计机关没有对事业单位内部审计制定详细的事业单位内部具体审计准则和实施细则，这种法规的滞后性，导致事业单位内部审计人员在实施具体的审计工作时，显得无章可循，出具的审计意见和审计建议没有法律的强制性，基本上是带有强烈的“人治”色彩，因此在执行审计意见和审计建设的过程中，常常会遭遇到被执行部门的抵制，使审计意见和建议难以切实落到实处。

2、部分行政事业单位内部审计工作不规范。

我国事业单位的内部审计同政府审计和注册会计师审计相比较，内部审计工作有较大的灵活性，但没有规矩不成方圆，内部审计作为一种内部财经监督工作，必须按照规范程序进行。虽然不少事业单位，特别是一些行业主管依据审计法规，结合各自的实际情况，开展了一些内部审计工作，但是仔细分析将不难发现，大部分行政事业单位的内部审计属于一种会计导向型审计，它主要检查本部门、本单位内部的会计记录是否正确，有无疏忽引发的错误，资产是否安全完整，计划是否完成，政策是否遵守等。这种会计导向型的内部审计在目前所开展的事业单位内部审计工作中属比较好的。有的事业单位所开展的内部审计工作基本是按照领导的意图随意开展，既没有按照一定的程序进行，也没有按照规章操作，因而常常使内部审计工作陷入无序状态之中，如超出职责范围审计、操作程序违规、审计方法和手段不当等，从而既影响审计的效率效果，同时也伴随着较大的审计风险的产生。

（二）从技术层面看，存在先进技术缺失和缺乏高级专业人员等现象

1、内部审计的技术水平有待进一步提高。

目前，事业单位内部审计主要采取包括询问被审计单位有关人员，查阅相关内部控制文件，观察被审计单位的业务活动和内部控制的运行情况，查阅财务报表、账册、会计凭证等财务资料，抽查有代表性的业务案卷等方法，使用技术过于单一，使许多内部审计工作只停留在了解基本情况、统计基本数据，以及差错防弊等初级阶段。+

2.内部审计人员素质有待进一步提高。

根据国际内部审计师协会《内部审计标准说明》规定，内部审计人员必须具有财务、会计、企业管理、统计、计算机、概率、线形规划、审计、工程、法律等方面的知识，以保证执业质量。但是，目前一般事业单位进行内部审计人员中受过系统审计业务培训的人少之又少，大多是抽调单位骨干会计参加，这样能够确保参加内审的审计人员所掌握的财务专业知识无可质疑，但大多数财务人员审计知识匮乏，实际操作能力较差，系统深入地排查线索的能力有待进一步提高。

内审工作是一项专业性、技术性很强的工作，要求内部审计人员具有较高的政治素质和较好的专业知识，即当前的内审人员不仅要掌握审计、财务知识，更要掌握经济学及其它方面的知识。但目前，从数量上看，内审人员还不能适应我国行政事业单位工作的需要；从结构上来看，一方面，内审人员年龄结构不合理，多是年龄较大财务人员，另一方面，内审人员大部分是由长期担任财会工作或纪检监察工作的人员转任或兼任，这些人员虽然具有一定的财会知识及经验或纪检监察工作阅历，但对审计工作还不胜任，而且这支队伍也不稳定。从审计人员自身来说，有的是安于现状，有的是对内部审计工作岗位不满意，因而不能及时更新知识和充实审计知识。严重降低了内审工作的质量，也削弱了内审工作的力度。

3、内部审计人员结构有待进一步优化。

合理的内部审计人员专业结构应该是多样化的，应该包括财务、会计和审计专业人员，还有法律、统计、金融和企业管理专业以及与企业业务相关的专业人员。但放眼事业单位，内部审计人员主力大都是单位的会计人员，这样的内部审计队伍，无法适应现代内部审计发展的要求。

目前不少事业单位内部审计工作仅限于开展财务收支审计，纠正违纪违规事项，实施审计的事后监督作用，但随着社会主义市场经济的进一步发展和社会事业改革的不断深化，事业单位的改革进程的加快，必将给事业单位的内部审计工作提出新的要求；同时由于事业单位财务会计工作中会计电算化的普及和财会人员素质的提高，账务处理上的差错将会越来越少，对事业单位内部审计工作也提出了更高的要求，单一财务收支审计已不能适应不断发展的新形势的要求，内部审计工作必须不断拓宽自身的工作内容才能适应现代事业单位内部审计工作的要求。

（三）从认识层面看，存在对内部审计的重视程度不平衡现象

对内部审计工作的重视与否在很大程度上影响着内部审计的工作效果，重视内部审计工作，就为内部审计工作创造了良好的工作环境，有助于充分发挥内部审计的各项职能；反之，将阻碍内部审计工作的开展，降低内部审计工作效率。但目前在许多行政事业单位中，仍存在两类错误认识：一类可以概括为内部审计否定论，这种观点中有人认为，事业单位不存在经济效益问题，无需进行成本核算，财务只是对单位财务收支行为的记账工作，从成本效益原则分析，不需要内部审计；有人认为，内部审计都是自己人审自己人，不过是走过场，没有任何实际作用；还有人认为，如今的收支两条线、国库集中支付、政府采购等制度的实行，以及比较频繁的政府审计，对于行政事业单位来说已经足够，内部审计没有存在的必要。还有另一类是内部审计绝对论，这种观点夸大了内部审计的作用，希望内部审计能够发现单位存在的所有问题。这两种错误认识都不利于单位内部审计工作的开展，尤其是第一种观点更加普遍。

在传统的计划经济体制下，无论是各级政府领导，还是部门、单位的领导大都认为行政事业单位不具有生产功能，没有成本核算，财务只是对本部门或本单位内部的一些收支行为进行的记账活动，没有必要再开展内部审计。这种认识虽然随着社会主义市场经济的发展有所改变，但是近年来，很多行政事业单位的领导对开展内部审计工作又产生了一种新的偏差，认为近年财政部门实施了预算外资金和罚没收入的收支两条线管理、事业单位编制了部门预算、资金实施了国库集中支付、物资的购买实行政府采购，行政事业单位不需要再开展内部审计了，有些领导将内部审计等同于纪检监察，对内审的职能和作用认识发生了错位。这些错误的观念，严重地阻碍了行政事业单位内部审计工作的发展。

（四）从实践层面看，存在独立性较差和工审矛盾等现象

单位内部审计是单位内部强化自我约束机制的重要手段，是规范内部管理、提高经济效益、转换企业经营机制、建立现代化企业制度客观要求。事业单位内部审计是否真正发挥检验、监督、鉴证、咨询等职能在很大程度上取决事业单位内部审计是否具有独立性。审计的独立性，是审计监督的本质特征，是内部审计有效发挥作用的必备条件，当前虽然一些事业单位建立了内部审计机构，但与其他部门合署办公的较多，比如会计兼审计、审计对主管会计负责等状况导致内部审计机构和人员受多方利益牵制，难以开展独立的经济监督活动，严重制约了内部审计的独立性。此外还有些事业单位虽然单独设置了内审计机构，但于其他部门处于平行的地位，致使许多部门内部审计流于形式、形同虚设，缺乏自身应有的地位和威信，无法确保内部审计的独立性和权威性，不能发挥出其应有的作用。

1、内部审计独立性亟待提高。

独立性是审计的本质属性，对内部审计也是如此。按照《国际内部审计专业实务标准》中“属性标准”中“独立性”的标准可以界定为以下两方面内容：一是组织的独立性，即组织在确定内部审计范围、实施审计及通报结果时，内部审计工作应免受干扰；二是个人的客观性，即内部审计人员在规定的、不受限制的工作范围内，能够自由地、客观地工作。但从现状看，行政事业单位的内部审计独立性都是比较差的，表现为：一是内部审计机构设置不到位。有的行政事业单位未设立专门内部审计机构；有的虽设立内部审计机构，但基本没有配备专门的内部审计人员，而是与财务使用一班人马；还有的设立了内部审计机构，但这些机构没有高于一般机构的特殊地位，因此难以起到有效的监督作用。二是内部审计人员缺乏独立性。目前一般事业单位财务人员都是比较有限的，内部审计时主要是抽调负责各家账务的财务人员，而平时这些会计在业务学习、开会等机会都有较频繁接触，或者相当熟悉，此外，审计人员与各被审单位也有着千丝万缕的联系，这就大大削弱了内部审计的独立性，影响内部审计工作的质量。

2、工审矛盾需进一步协调。工审矛盾即参加内部审计工作的人员在本职工作与内部审计工作之间在时间、精力方面所产生的矛盾，这是无专门内部审计机构、缺乏专职工作人员的单位所特有的矛盾，而且是目前大多数行政事业单位开展内部审计所必须面对的矛盾。因为整个审计过程从拟订审计计划、实施审计、出具审计报告、后续跟踪审计等都需要大量的时间以及人力作保障，由于目前大部分事业单位没有专门的内部审计人员，许多参加审计的人员都是兼职，本身在自己的工作岗位上都是业务骨干，审计工作难免总被打扰，因此无法全心全意投入审计工作，极大地降低了工作效率。

3、内部审计工作的领导层次不清。

内部审计工作的性质特征决定其领导层次愈高，内部审计的权威性、独立性和有效性才愈有保障。然而，纵观目前我国的事业单位的内部审计工作的领导层次状况，不难发现，很大一部分事业单位的内部审计工作是由单位分管财务的负责人分管的，少数事业单位的内部审计是由财务部门负责人兼管的。内部审计是部门单位实施内部监督，依法检查会计账目及其相关资产，监督财政收支和财务收支真实合法效益的活动。如果是分管财务的负责人分管审计，显然内部审计监督基本难以真正发挥其作用；如果是财务负责人兼管内部审计工作，那么实施内部审计就难以达到独立审计的要求，这样的监督只能是流于形式。

对内部审计工作的重视与否在很大程度上影响着内部审计的工作效果，重视内部审计工作，就为内部审计工作创造了良好的工作环境，有助于充分发挥内部审计的各项职能；反之，将阻碍内部审计工作的开展，降低内部审计工作效率。目前在许多事业单位中，存在两类错误认识：一类可以概括为内部审计否定论，这种观点中有人认为，事业单位不存在经济效益问题，无需进行成本核算，财务只是对单位财务收支行为的记账工作，从成本效益原则分析，不需要内部审计；有人认为，内部审计都是自己人审自己人，不过是走过场，没有任何实际作用；还有人认为，如今的收支两条线、国库集中支付、政府采购等制度的实行，以及比较频繁的政府审计，对于事业单位来说已经足够，内部审计没有存在的必要。还有另一类是内部审计绝对论，这种观点夸大了内部审计的作用，希望内部审计能够发现单位存在的所有问题。这两种错误认识都不利于单位内部审计工作的开展，尤其是第一种观点更加普遍。

二、解决当前事业单位内部审计工作中出现问题的主要措施

尽管目前事业单位内部审计工作存在诸多的问题，但仔细分析并非都是无法逾越的障碍。只要我们能够从解决外部矛盾入手，逐步为事业单位内部审计创造一个良好的外部环境；更重要的是以解决内部矛盾为本，不断规范事业单位内部审计，提高审计效率。这样通过内外部矛盾的解决，事业单位的内部审计完全能够克服目前的局限性，充分发挥其监督、控制和服务的作用，实现内部审计促进事业单位增值的目标。

（一）从外部矛盾入手，为行政事业单位内部审计创造良好的外部环境

行政事业单位内部审计工作必须把定位点确立在为部门或单位领导的决策当好参谋助手，促进加强部门和单位内部管理，规范其各项财务收支行为，提高社会效益和经济效益上。根据这种定位，衡量内部审计工作成效的标准，也主要应看其在定位点上的作用发挥得如何，而不能单纯地看查出了多少违纪违规问题和多少违纪违规金额。事业单位要搞好内部审计工作，必须坚持解放思想、实事求是、一切从实际出发，把思想从传统计划经济的束缚下解放出来，用市场经济的观点去观察、分析和处理审计工作中所检查出来的问题。及时向本部门、本单位的领导提出决策依据和可行性建议，为领导的决策服务，把服务寓于监督之中。在具体的审计工作中，对审计发现的问题要在弄清事实的基础上，分析问题产生的原因和后果，立足于帮助，使之改正或找出妥善的解决办法，恰当作出处理和给出建议。要正确地处理好监督与服务的关系，不能只讲监督不讲服务，也不能只讲服务不讲监督，不能把二者对立起来，而是要把二者统一起来。

1.进一步完善内部审计法律法规体系。要抓紧制定专门的内部审计法律法规，建立健全内部审计职业规范，依据国家审计法律法规和财经法规建立内部审计规章制度，从而实现内部审计工作的法制化；同时，面对内部审计出现的许多新情况、新问题，内部审计法律法规建设必须与时俱进，杜绝理论滞后于实践的现状，从而逐步建立有行政事业单位特色的内部审计法律法规体系。

2.加强与外部审计的协调工作。一是加强内部审计和政府审计工作成果的相互利用。政府审计有着更为专业的人员、更加充沛时间，内部审计要充分借鉴政府审计工作成果，最大限度地减少重复性工作，从而提高审计工作效率。二是内部审计工作可以邀请社会审计力量的参与。邀请社会审计的参与既可以解决内部审计任务重、人手少的矛盾，又有助于提高内审人员的专业水准，提高内部审计工作的独立性，提高工作效率。三是加强与外部审计人员的沟通。包括日常的业务交流、制定审计计划时的协调、具体审计程序和方法上相互沟通，以及必要范围内审计工作底稿的交流等。

（二）以解决内部矛盾为本，规范行政事业单位内部审计，提高审计效率

1.从认识层面出发，争取领导重视，确保内部审计工作的顺利开展。内部审计工作往往涉及单位的难点和敏感问题，如果没有领导的支持，内部审计人员根本无法放开手脚。因此，必须通过各种途径宣传内审的作用，一方面要引起本单位主要领导同志的重视，确保内部审计工作能够在他的直接领导下进行；另一方面要帮助被审单位管理部门主观上对内部审计的职能有一个准确的定位，使他们理解内部审计的职业特点、职能作用，从加强管理的需要出发对内部审计有功能性的需求，而不是应付检查。同时，内部审计人员要努力工作凸现内审工作实效，不断促使广大内部审计人员转变观念，不仅要善于发现问题，更要善于提出改进工作的建议，在强化内部管理、提高资金使用效率、规范系统财务运作等方面充分体现内部审计的价值，从客观上促进管理部门对内部审计的重视，为内部审计工作的开展奠定坚实的基础。

2.从技术层面出发，不断提高内审人员综合素质，优化内审人员专业结构，改进审计方法，提高审计效率。一是不断改进审计方法；二是提高内部审计人员的专业素养、道德修养和协调能力；三是改进参与内部审计人员的专业结构。

按照建设一支政治强、作风硬、品德好、业务精的内部审计工作队伍的目标，通过加强政治思想工作、组织学习和培训、开展审计理论和实务的研讨，不断总结内部审计工作实践经验等途径，大力加强审计队伍的思想作风和业务建设，使审计人员政治思想素质、业务水平和工作能力不断得到提高，以适应新形势对行政事业单位内部审计工作的更高要求。具体应从以下四个方面入手：一是要从实际出发，因地制宜地制定和完善行政事业单位内部审计人员的管理办法，妥善解决好他们的激励、待遇等问题，充分调动内部审计人员的积极性；二是要严把行政事业单位内部审计人员入口质量关，要把那些政治思想和业务素质较高的、责任感和事业心较强的、为人正直的同志调整到内部审计岗位上来；三是要抓好行政事业单位内部审计人员培训工作，与财务人员一样实行持证上岗制度和后续教育培训制度，加强岗位培训，不断更新内部审计人员的知识内容，增强业务技能，以切实提高他们的综合业务素质；四是要明确审计人员职责，严肃审计纪律，审计部门是监督部门，这决定了审计队伍的素质应该更高、审计纪律更严。

3.从理论层面入手，要不断建立健全单位自身内部审计规章制度。目前形势下，内部审计呈现出动态性和综合性的特点，因此行政事业单位要依据国家相关审计法规和财经法规，结合单位实际加强在内部审计方面的调研工作，加大内部审计理论研究，不断提高内部审计的理论水平，并制定出具有前瞻性、突出专业特点、可操作性强的内部审计规范，促进内部审计工作系统化、科学化、规范化。

坚持依法审计是提高行政事业单位内部审计工作水平的重要保证。为此，行政事业单位内部审计机构必须依据国家的审计法律法规和国家的财经法规建立内部审计规章制度，按照内部审计规范所规定的程序、方法、内容等开展各项审计工作，从而实现内部审计工作的法制化、制度化、规范化。为达到这个目的，首先，内部审计机构和人员应加强学习和培训，熟练地掌握有关法律法规和内部审计规范；其次，应建立健全内部审计的控制制度和激励机制以及责任制度，规范内部审计机构和人员的行为，克服工作的随意性和盲目性，切实维护内部审计工作的严肃性。

4.从实践层面入手，提高内审独立性、前移内审关口、建立健全激励机制。一是提高内部审计独立性。一方面对于条件允许的单位，要设立专门的内部审计机构，并将其设置在整个单位较高的权威位置，明确它直接接受最高领导的安排和授权。对于暂时无条件设立独立内审机构的单位，也要安排专人负责内部审计工作，要做到权责明确。另一方面，要保证内部审计人员在执行审计工作时，精神上能够保持应有的独立性。在制定审计工作计划时，要充分考虑回避原则，避免可能出现的利益冲突和偏见。二是将内部审计关口前移。内部审计不能总是盯住已经发生的事情，而要把工作重点转移到事前预防、事中控制上，及时洞察问题和风险，及时向领导报告，采取必要措施防患于未然。三是制定对内部审计人员的激励机制。对内部审计人员实行奖罚并重，在健全岗位责任制的基础上，把承担责任、工作绩效与个人经济利益建立起直接的联系，为每个人创造参与竞争的平等机会，激发内部审计人员奋发向上，促进个人目标和组织目标形成有机统一。

总之，我们必须充分认识到当前积极开展事业单位内部审计工作的紧迫性，相信通过我们的共同努力，内部审计工作一定能够在广大事业单位发展过程中发挥出应有的作用。

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[6]葛明.加强行政事业单位内部审计的思考.中国农业会计2008（11）

[7]梁宝兰.试论行政事业单位内部审计工作.山西财经大学学报，2007（2）