科学论证政府投资社会事业项目

社会事业是关系人民群众基本生活质量和共同利益的公共事业。公众性、公用性、公益性和非营利性，是社会事业最主要的特征。社会事业主要包括教育事业、医疗卫生、劳动就业、社会保障、科技事业、文化事业、体育事业、社区建设、旅游事业、人口与计划生育等方面。社会事业由于资金投入规模大、周期长、回报率低，是经营性团体所不愿做、不能做、做不了的事，因此主要由政府投资举办，委托事业团体经营。

公益性和非营利性以及建设资金的无偿取得等特征，决定了建设和经营单位追求其选址最优化，规模最大化，标准最高化；公益性和非营利性的特征则决定了建设用地的取得方式为无偿划拨，土地开发主体从自身的利益出发，力求土地供应规模最小化，土地价值一般化，项目容积率时常成为博弈双方的妥协点。社会事业项目的公众性、公用性特征以及项目自身特点，决定了其设置与否、如何选址、规模大小等等，都有严格的规范。本文以杭州市正在规划建设的幼儿园为例，论证政府投资社会事业项目选址及规模。

一、用地规模应考虑项目特点

1、基本情况

为适应幼儿教育事业发展的需要，国家教委和建设部于1988年颁布了《国家教育委员会、建设部城市幼儿园建筑面积定额（试行）》（〔88〕教基字108号），作为城市新建、扩建、改建幼儿园编审基本建设设计任务书、进行总体规划和单体建筑设计时遵循的标准。2007年，浙江省建设厅根据变化了的形势，结合浙江实际，制订颁布了《普通幼儿园建设标准》（建设发〔2007〕293号）（以下简称《标准》），从2008年1月1日起实施。

《标准》对幼儿园规划建设面积规定了两类控制性指标，一是规划指标，要求一般情况下普通幼儿园在规划新建时应达到的面积指标；一是基本指标，要求办园必须达到的面积指标。但从新近报建的幼儿园项目看，普遍达不到规划指标要求，有的甚至达不到基本指标要求（详见附表）。

从统计的20家新报建幼儿园情况看，所有幼儿园生均用地都没有达到规划指标要求，但绝大部分略高于基本指标，铁路东站枢纽地区彭埠单元R22-12地块12班幼儿园、R22-01地块15班幼儿园、章家坝12班幼儿园等3家幼儿园未达到基本指标要求。其中7家幼儿园用地指标甚至达不到《国家教育委员会、建设部城市幼儿园建筑面积定额（试行）》（〔88〕教基字108号）的标准。

从新报建的20家幼儿园选址情况看，附近均无各种污染源，方便家长接送，能够满足基本要求。

2、论证要点

（1）准确把握《标准》含义。《标准》的主编单位――浙江省教育厅是《标准》的解释单位，教育厅认为，除非存在特殊情况，如财力不足的经济较落后地区、建设用地受环境局限的旧城区改造等，新建幼儿园可采用基本指标，经济发达地区和城市新区新建幼儿园都应该采用规划指标。杭州市作为省会和省内科技教育最为发达的城市，规划新建幼儿园理应以规划指标为指导。而基本指标则要求所有幼儿园必须达到的指标。

新报建的中小学、社会保障用房等社会事业项目，大部分以容积率的上限标准确定建筑面积，用地面积相对不足。

（2）科学看待幼儿生理特点。学龄前儿童正值身体发育的关键时期，需要充足的阳光，足够的室外活动空间，优美的外部环境，由于儿童的自我管理、自我保护能力相对较弱，这种良好的环境只能由封闭式的空间提供。正是基于幼儿的上述特点，要求幼儿园的建筑密度不宜大于30%，对园舍用房底层及活动场地的日照时间提出明确要求。

（3）客观分析周边环境。杭州新建住宅区大部分是高层建筑，幼儿园选址在居住区内部，又是不超过三层的低层建筑，如果用地面积达不到要求，很难保证日照时间达到规范要求。

二、建筑规模应留有余地

1、基本情况

目前列入调查的20家幼儿园中，17家幼儿园生均建筑面积达到了基本指标要求，但达到规划指标要求的仅6家，有3家甚至未达基本指标要求（见附表）。

2、论证要点

（1）掌握幼儿园建筑特点。根据《幼儿园建筑设计规范》要求，建筑密度不宜大于30%，建筑设计防火规范要求幼儿园用房不宜高于三层，“规范”对幼儿的室外活动空间和生均绿地都有明确要求，这些指标都是根据幼儿生长发育特点设置的，从而控制了项目的容积率。项目用地紧促，造成了项目建筑面积不足，对幼儿的成长发育不利。

（2）把握教育发展方向。学前阶段是儿童身体成长和发育的关键时期，随着社会的发展，人们对学前教育的重视程度越来越高，幼儿园将成为软硬件设施最完备的机构。每班的幼儿或学生将越来越少，师幼比例越来越低，多元化教育的特点越来越明显，每个学生所占用的用地面积和建筑面积将会更高，用地面积和建筑规模应充分留有余地。

三、总平布置应考虑幼儿教育特点

1、基本情况

《普通幼儿园建设标准》针对幼儿的生理、心理特点，对幼儿园的室外活动场地的布置和生均活动场地、生均绿地都有明确规定。笔者查阅了其中12家幼儿园项目的初步方案，生均绿地面积都达到了2平方米/生的规划指标要求，但2家招标住宅用地配套幼儿园项目绿地率未达到《杭州市城市绿化管理条例》规定的35%以上要求，西湖区杭政储[2009]53号地块15班幼儿园绿地率为30%，杭政储[2007]76号B地块12班幼儿园绿地率仅为17.83%。项目生均室外活动场地有8家达到了4平方米/生的规划指标要求，有4家达到了3平方米/生的基本指标要求，但没有达到规划指标要求。

2、论证要点

（1）应保留充足的室外活动场地，满足儿童生长发育的需要。发达国家的幼儿教育呈现出课程内容多元化、课程实施游戏化的趋势，这也是国内幼儿教育的发展趋势，知识的灌输性教学减少，重视开展游戏，特别注重让儿童在户外进行活动性游戏和密切接触大自然的游戏增多，提高幼儿的认知、情感、体验能力。要求幼儿园项目建设应保留充足的室外活动空间。

（2）应按照要求，保留分班活动场地和共用活动场地。游戏是儿童最主要的、最喜爱的活动，也是学前期儿童的主导活动。《规范》中明确要求在室外活动场地中划分分班活动场地和共用活动场地，并要求在公用活动场地中设立大型活动器械和游戏场地，这一要求在规划建设中普遍被忽视。

四、规模设置应体现小班化、小型化发展趋势

从发达国家的经验看，经济社会发展水平越高，幼儿园的规模越小，师幼比例越低，如丹麦，政府出台法令，规定每名幼师只能管理不超过3名幼儿。《幼儿园建设标准》编制组在大量调研基础上，从幼儿成长特点以及方便家长接送等因素考虑，规定了幼儿园的服务范围，从而确定幼儿园的规模宜按6班、9班、12班设置，平均每班不超过30人。从调查的20家新建幼儿园情况看，有1个9班幼儿园，1个18班幼儿园，3个15班幼儿园，15个12班幼儿园，班数普遍偏多。

每班学生基本也以上限值30人为基数预测，这样，幼儿园的规模普遍较大。

2、论证要点

应正确理解“规范”中有关“上限”、“下限”指标的含义，每班幼儿不应超过30人，这是极限值，新建幼儿园应该严格控制人数，考虑到小班化、小型化的发展趋势，同时还应考虑外来务工人员子女入托要求，生源预测时，应适当下浮每班幼儿数。

新建幼儿园不达规范要求，其原因是多方面的：一是规划、审批部门对规范指标的把握不准确。《标准》设置了基本指标和规划指标两类控制性指标，但对何种情况下采用何种指标只做了原则性说明，而未进行严格界定，造成了规划、审批部门对标准把握的摇摆。二是建设单位的趋利心态。包括杭州在内的许多城市，在住宅用地出让时，要求土地的受让方无偿配建幼儿园及中小学，开发商从自身利益出发，压缩公建配套用地面积，提高项目容积率，从而增加商业开发体量，谋取更大利益。项目论证时，应充分考虑上述因素的影响。