财政国库管理制度改革方案

为推进我省财政国库管理制度的改革工作，根据国务院同意的《财政部中国人民银行关于印发〈财政国库管理制度改革试点方案〉的通知》（财库〔〕24号）精神，结合*实际，制定本方案。

一、财政国库管理制度改革的必要性

随着社会主义市场经济的发展，现行财政资金运作方式已越来越不适应构建公共财政体制的要求，主要体现在：财政资金活动透明度不高，不利于对其实施有效监管；财政收支信息反馈迟缓，难以及时为预算编制、执行分析和宏观调控提供准确依据；在预算单位重复、分散设置的账户上滞留了大量财政资金，造成资金浪费，影响资金使用效率；财政资金使用缺乏有效监督，截留、挤占、挪用等问题时有发生，甚至出现腐败现象。因此，必须加快现行财政国库管理制度改革。

二、财政国库管理制度改革的指导思想和原则

我省财政国库管理制度改革的指导思想是：为进一步加强财政收支监督，提高预算执行水平，根据国家有关法规政策，按照社会主义市场经济体制下公共财政的发展要求，结合我省实际，逐步建立和完善以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度，更好地发挥财政在宏观调控中的作用。根据上述指导思想，我省财政国库管理制度改革遵循以下原则：

（一）“一结合、三不变”。实行财政国库集中支付与会计集中核算相结合，不改变预算单位资金使用权限，不改变预算单位财务管理权限，不改变预算单位会计核算权限。

（二）明确职责，规范操作。合理确定财政部门、征收单位、预算单位、中国人民银行国库和银行的管理职责，所有财政性收支都按规范的程序在国库单一账户体系内运作。

（三）统筹规划，分步实施。整体设计改革方案，有计划、分步骤地推进改革，不断扩大改革的范围和内容，逐步实现改革目标。

（四）强化监督，提高效率。增强财政收支活动的透明度，将收入缴库和支出拨付的全过程都置于有效的监管之下。减少资金拨付环节，使预算单位的用款更加及时便利。

三、财政国库管理制度改革的主要内容

我省财政国库管理制度改革的总体框架为：建立国库单一账户体系，所有财政资金都纳入国库单一账户体系管理，收入直接缴入国库或财政专户，支出通过国库单一账户体系支付到商品和劳务供应者或用款单位。

（一）建立国库单一账户体系。

1财政部门在同级中国人民银行分支行开设国库单一账户，用于记录、核算、反映财政预算内资金和纳入财政预算管理的政府性基金（以下统称预算资金）的收入和支出活动，并用于与财政部门在商业银行开设的零余额账户的支付清算。

2财政部门在商业银行开设财政专户（包括政府非税收入汇缴专户和预算外资金财政专户），政府非税收入汇缴专户用于非税收入汇缴结算、向国库单一账户和预算外资金财政专户缴款，预算外资金财政专户用于与零余额账户的支付清算。

3财政部门在商业银行开设零余额账户，用于财政直接支付，并与国库单一账户、预算外资金财政专户进行支付清算。

4财政部门在商业银行为预算单位开设零余额账户，用于财政授权支付，并与国库单一账户、预算外资金财政专户进行支付清算。

5在管理上有特殊要求的财政性资金，经同级人民政府或财政部门批准，由财政部门开设特设专户进行管理。

上述账户和专户要与财政部门及其支付执行机构、中国人民银行国库部门和预算单位的会计核算保持一致，相互核对有关账务记录，逐步实现由国库单一账户核算所有财政性资金的收入和支出，并通过在商业银行开设的零余额账户处理日常支付和清算业务。

（二）建立分月用款计划制度。

分月用款计划是支出预算的执行计划，由预算单位依据批准的年度部门预算（预算执行控制数），按照支出预算执行进度分资金性质编制。经财政部门批复的用款计划是办理各项财政资金支付的依据。

预算单位应于每月中旬前将次月的用款计划报财政部门，经批准后执行。基层预算单位分月用款计划需逐级上报，由一级预算单位审核后报财政部门审批。

（三）规范收入收缴程序。

1收入类型。财政收入按政府收入分类标准进行分类。

2收缴方式。财政收入的收缴分为直接缴库和集中汇缴。

3收缴程序。

（1）直接缴库程序。直接缴库的税收收入，由纳税人或税务人提出纳税申报，经征收机关审核无误后，由纳税人通过开户银行将税款缴入国库单一账户。直接缴库的非税收入，比照上述程序缴入国库单一账户。

（2）集中汇缴程序。小额零散税收收入，由征收机关于收缴收入的当日汇总缴入国库单一账户；直接缴库以外的非税收入，由征收机关通过政府非税收入汇缴专户缴入国库单一账户或预算外资金财政专户。

4规范收入退库管理。涉及从国库退库的，依照法律、行政法规有关国库管理的规定执行。

（四）规范支出拨付程序。

1支出类型。按照政府支出分类标准，财政支出总体上分为购买性支出和转移性支出。根据支付管理的需要，具体分为：

（1）工资支出，指预算单位的工资性支出。

（2）购买支出，指预算单位除工资支出、零星支出之外购买服务、货物、工程项目等支出。

（3）零星支出，指预算单位购买支出中的日常小额部分，除《政府采购品目分类表》所列品目以外的支出，或列入《政府采购品目分类表》的品目，但未达到规定数额的支出。

（4）转移支出，指拨付给预算单位或下级财政部门，未指明具体用途的支出。

2支付方式。按照不同的支付主体，对不同类型支出分别实行财政直接支付和财政授权支付。

（1）财政直接支付。由财政部门开具支付令，通过国库单一账户体系，直接将财政资金支付到收款人或用款单位账户。实行财政直接支付的支出包括：工资支出、工程采购支出、物品和服务采购支出，以及适宜实行财政直接支付的其他支出。

（2）财政授权支付。预算单位根据财政授权，自行开具支付令，通过国库单一账户体系将资金支付到收款人账户。实行财政授权支付的支出为未纳入财政直接支付管理的购买支出和零星支出。

财政直接支付和财政授权支付的具体支出项目，在财政部门制定的具体实施办法中列出。

3支付程序。

（1）财政直接支付程序。预算单位依据批复的用款计划，在财政直接支付额度内向财政国库支付执行机构提出支付申请；财政国库支付执行机构根据批复的用款计划及相关要求对支付申请审核无误后，向银行发出支付令，并通知人民银行国库部门；银行从财政零余额账户向收款人付款后，与国库单一账户、预算外资金财政专户进行清算。

工资性支付涉及的各预算单位人员编制、工资标准、开支数额等，分别由编制部门、人事部门和财政部门核定。

（2）财政授权支付程序。财政国库支付执行机构依据批准的预算单位分月用款计划生成授权支付（清算）额度清单，并在执行月份开始前通知人民银行国库部门和银行；预算单位依据批复的用款计划，在授权支付额度内向银行开具支付令；银行通过预算单位零余额账户向收款人付款或向预算单位支付现金后，与国库单一账户、预算外资金财政专户清算。

四、改革的配套措施

建立现代财政国库管理制度，是一项十分复杂的系统工程。为保证改革的顺利进行，必须做好制度性和操作性的基础工作。

（一）深化预算编制改革。在全面推行部门预算制度的基础上，进一步细化预算编制，使所有财政资金的收付建立在明晰的预算基础上，为顺利实施国库集中收付制度创造条件。

（二）制定配套制度办法。制定财政国库集中支付管理办法、会计核算办法、银行清算办法等一系列制度办法，为改革的顺利实施提供制度保障。

（三）建立现代化的财政管理信息系统和银行支付清算系统。主要包括：预算编制管理信息系统和预算执行管理信息系统，保证财政资金的拨付符合预算安排和支出进度要求；财政收入管理信息系统，监控税收和非税收入征收入库情况；国库现金管理信息系统，及时反映国库收支和平衡状况；国库收支总分类账系统，做到所有收支账目在一个系统中反映；银行支付清算系统，加快财政资金拨付的到账时间，提高资金支付清算的效率。通过建立现代化的财政管理信息系统和银行支付清算系统，为改革的顺利实施提供现代化的技术支撑。

（四）创新和完善会计核算中心运行机制。充分发挥财政国库集中支付和会计集中核算的各自优势，各级会计核算中心承担财政国库支付执行机构职能，具体办理财政直接支付和财政授权支付业务，利用现有操作平台和预算执行管理信息系统网络，实现财政国库集中支付信息和会计核算信息的共享。

省级机关会计核算中心对已纳入会计集中核算的省级预算单位，通过预算执行管理信息系统网络平台归集、整理预算单位的会计核算信息，与支付信息核对，并保留原始凭证“见单审核”的监督措施，以保证会计信息的真实性和完整性，满足对省级预算单位财务监管的需要。预算单位使用统一的会计核算软件进行会计核算，规模小、会计力量不足的预算单位，可以委托会计核算中心继续会计核算工作。

（五）完善监督制约机制。加强对财政资金使用的监督，建立健全财政国库支付执行机构的内部监督制约制度，定期对财政国库支付执行机构的相关业务进行内部审计。中国人民银行要加强对财政支付清算业务的商业银行的监控，充分发挥中央银行对商业银行办理财政支付清算业务的监管作用。审计部门要结合现代财政国库管理制度的建立，进一步加强对预算执行情况的年度审计检查，促进预算执行部门和单位依法履行职责，确保财政资金安全运行。

五、财政国库管理制度改革的实施步骤和要求

按照财政国库管理制度改革的总体规划和目标，我省改革的实施步骤为：

*年内省级100家集中核算单位，结合会计集中核算的实际，实行财政国库集中支付；年起基层预算单位逐步推行财政国库集中支付。同时，要在总结改

革经验的基础上向市县推进。争取“十一五”期间在全省建立和完善以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的现代财政国库管理制度。

为确保财政国库管理制度改革顺利进行，应重点抓好以下五个方面的工作:

（一）加强组织领导。财政国库管理制度改革涉及面广，政策性强，情况复杂。搞好这项改革，对加强财政管理监督，提高资金使用效益，从源头上防治腐败，具有重要意义。要统一思想，提高认识，高度重视，切实加强组织领导。各级财政部门、人民银行要精心筹划，周密安排，加大力度，形成合力，促进改革的顺利进行。

（二）规范财政性资金账户管理。财政国库管理制度改革的核心问题是建立健全国库单一账户体系。围绕建立新的账户体系，要进一步清理预算单位银行账户，建立健全预算单位银行开户财政审批和备案制度，财政部门、人民银行要加强对财政资金的集中统一管理。

（三）择优确定银行。银行原则上应当通过招投标方式确定，选择服务优良、实力雄厚、设施健全、运行安全、支付网络系统发达的商业银行财政支付清算业务。各主管部门应在财政部门确定的银行中，选择一家银行作为本部门各预算单位零余额账户的开户银行，并按照就近、方便的原则在其所属分支机构内开户。

（四）严格执行用款计划制度，完善预算单位财务管理。各部门要按照新的要求，建立健全财务管理机构，完善本部门及所属单位的预算管理和财务会计管理。预算单位应当进一步细化部门预算编制，认真测算支出预算执行进度，按照批准的部门预算、财政部门确定的财政直接支付、财政授权支付支出范围，分预算内、外资金编制分月用款计划，实现用款计划的科学化、规范化、制度化，并严格按照用款计划办理各项财政资金的支付，促进加强资金管理，防止违法违纪行为的发生，提高资金使用效率。中国人民银行国库部门要严格按照财政部门批准的用款额度进行资金清算。

（五）切实做好业务培训工作。各级财政部门和人民银行分支机构要切实做好对预算单位、银行的业务培训，预算单位、银行也要在本部门、本系统内进行业务培训，保证相关业务人员在改革实施前都能够掌握新的业务知识和操作技能。