黄益平:化解地方债风险关键在预算约束硬化

关于地方政府债务，有三点看法：一、地方债务风险在流量不在存量；二、地方债务的根源在于地方政府的公司化行为及其软预算约束；三、财政改革与政治改革是从根本上化解地方债务风险的必要步骤。

第一，地方债的问题不在存量而在流量和现金流。目前看来，地方债是可以解决的，但问题在于如果地方举债的行为不能得到改善，最后终将会酿成巨大的债务风险和金融风险。

之所以说存量不是问题，有几个方面的考虑。首先，中国的政府债务负担与市场经济国家的政府债务不完全是一个概念。关于中国现在的整体债务状况，有各种各样的估计。中央政府债务占GDP的比重相当低。如果把所有隐形负债（地方融资平台的债务、原铁道部的债务、银行潜在的坏账和养老金缺口等）放在一起，总负债大概相当于GDP的100%。这个比例和美国的数据（100%左右）、日本的数据（200%左右）不完全是一个概念，这些国家也没有完全计算清楚养老金缺口到底有多大。中国这个数据和它们相比可能有所高估。

其次，中国政府资产负债表总体来看还处于比较健康的水平。很多人以为政府负债就是借了钱花掉了，实际上中国政府借的一大部分钱是为了做事情，比如修桥修路。初步估算，我国国有净资产总值远远超过GDP的100%。

当然，资产负债比健康并不一定意味着就能避免债务危机，因为债务危机和金融危机有时候不是资产或资本金出问题，而是因为流动性出问题。流动性应该是地方政府融资平台需要特别关注的地方。考察800多家地方融资平台，就会发现至少有三分之二难以现金流来支付债务利息。当然，如果平台主要是做长期基础设施投资，短期内现金流不能支付债务利息可以理解。但如果这样的平台数量过大，就应该引起高度警惕。

第二，地方债的根源在于地方政府公司化和软预算约束。有人认为地方政府财权和事权不匹配导致了债务风险。这可能只是表面现象，深层次的原因包括：一是地方政府的公司化行为，指地方政府做了很多公司应该做的事情，直接介入到经济活动当中去。地方官员忙着招商引资，发展经济，好处是GDP增长很快，但也导致了很多问题，影响了其他经济主体的经营环境，同时也影响了政府本来应该提供的公共服务。

另一个也是更突出的问题就是地方政府的软预算约束。软预算约束的含义就是借的钱不一定要自己来还。这个问题导致的结果是不论是借钱的人还是借钱给他的人，都没有真正考虑借钱人的资产负债表。这是最根本的问题。有一些特别注重城市建设的地方官员，很受老百姓欢迎，也很快得到了升迁，但留下的烂账要很多年才能解决。从银行的角度、从资本的角度看，把钱借给地方政府还是很划算的，因为他们都相信这个账最终会由中央还上。软预算约束在这种情况下的确是非常难解决的。

第三，预算约束硬化才能从根本上化解地方政府债务风险。财税改革的一个焦点在于要不要给地方政府更多的财权，或者是将一部分事权收到中央。这些讨论的重要前提就是地方政府的软预算约束问题得以解决。官员考核不唯GDP论是一个很重大的改变，但对于解决软预算约束问题恐怕还不够。即使在一个完全民主化的社会，地方政府也有增加开支的冲动，这可说是一种“天性”。

化解地方政府债务风险，有三种做法值得考虑。第一，还是应该延续渐进改革的做法，避免把所有地方政府融资平台推落悬崖；第二，化解风险，关键是硬化地方政府的预算约束。以后市长、书记离任不但要做财务审计，更要做地方政府资产负债表审计；第三，需要同时推进配套的行政甚至政治改革。地方政府相对独立，甚至面对破产风险，投资者才会真正考虑投资风险，才有可能真正硬化地方政府的预算约束。

综上而言，现在要进行财税体制改革，要推进市场化和新型城镇化，都需要改变地方政府的行为。政府的归政府，市场的归市场，企业的归企业。政府不要做企业，政府也不要替代市场。政府要有比较透明和比较硬的预算约束，关键就是有多少钱做多少事。 黄益平为北京大学国家发展研究院研究员